国企改革，难在“打破铁饭碗”？

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站在国企改革三年行动收官之年，展望未来，中国的国企改革仍然面临很多的挑战，需要继续啃硬骨头、根除病灶。下一步，倘若能通过员工持股等激励机制有效调动各方积极性、改善国企经营、盘活国有资产，国企释放出的活力将有望成为中国经济的重要增长点

图/视觉中国

文｜《财经》记者 张寒 邹碧颖

编辑｜王延春

国企兴，则国家兴。国资强，则国家强。

五年前，中国联通引入腾讯、阿里巴巴、百度、京东、中国人寿等14家战略投资者总计780亿元资金参股，从而开启了“史上最大力度混改”。五年过去，中国联通的净利润由2016年的1.54亿元上升至2021年的63.05亿元，大幅扭转了2015年营收利润恶化的局面。

外界普遍评价，混改给错失4G时代先机的联通带来一次奋发向上的黄金窗口期。而作为联通北京公司的一名普通员工，陈超告诉《财经》记者，混改后确实感到福利待遇提升，晋升通道和机会增多，与此同时，联通公司的管理较从前也严了许多。

改变不仅发生在中国联通。**作为国民经济的“定盘星”，国有企业长期承担着促进中国经济高质量发展、推进高水平科技自立自强、保障党和国家重大战略落地等使命。**载人航天、深海探测、港珠澳大桥、深海一号油气田等重大项目，背后均离不开国企国资的力量。然而，由于一些体制机制僵化，长期以来，国企也普遍存在大而不强、效率不高、活力不足等问题。

2012年，党的十八大明确，要不断增强国有经济活力、控制力、影响力。2015年9月，《中共中央 国务院关于深化国有企业改革的指导意见》正式印发，与其配套形成的“1+N”文件体系，初步勾画出国企改革路线图。2016年2月，国资委发布国有企业“十项改革试点”落实计划，涵盖落实董事会职权、市场化选聘经营管理者、企业薪酬分配差异化改革等事项。

自此，国有资产管理体制从以“管企业”为主向以“管资本”为主转变，国企改革提速落地。2016年起，联通集团、东航集团、南方电网在内的总共四批试点200多家国企踏入混改试验田。中化和中国化工、宝钢和武钢、中核和中核建合二为一⋯⋯国资委副主任翁杰明在6月介绍，党的十八大以来，已有26组47家中央企业实施战略性重组和专业化整合，新组建、接收国家管网集团、中国星网等9家中央企业，中央企业数量从十年前117家调整至97家。

2022年是国企改革三年行动收官之年。2012年-2021年，全国国资系统监管企业累计实现增加值111.4万亿元，年均增长9%，超过GDP（国内生产总值）年均增速2.3个百分点。但从国企营业收入、利润总额、上缴税金等指标看，十年间国企增速大约增长1倍，相较民营企业增速仍然存在一定差距。漫漫改革长路已行至中途，接下来，如何续写“国资国企强中国”新篇章？

**股权混改推动优化治理经营
**

2022年，中国进入《财富》世界500强的国有企业从2012年的65家增长至99家，其中国资委监管的央企有47家、地方国企39家，金融企业13家。十年间，伴随整体实力壮大，国企创新能力不断增强：央企建成700多个国家级研发平台，累计投入研发经费6.2万亿元，年均增速超过10%；到2021年底，拥有研发人员107万人，比2012年底增长53%。

改变是如何发生的？

**梳理过去十年的国企改革路线图，粗略可分为三方面：**首先是大刀阔斧进行国企产权改革，如战略性重组和专业化整合、混合所有制改革与分类改革。其次是提速建立现代公司制，加快国企劳动、人事、分配三项制度改革。此外，加快转变经营机制、激励科技创新。实施年度考核加分、研发费用视同利润加回、资本金注入、工资总额单列等支持政策，推行揭榜挂帅、赛马等机制。开展“双百行动”、区域性综改试验、科改示范行动等改革专项工程等。

以备受关注的混改为例。国资委党委委员、秘书长彭华岗在今年6月举行的“中国这十年”系列主题新闻发布会上介绍，2013年以来，国有企业改制重组引入各类社会资本超过2.5万亿元。目前，中央企业和地方国有企业所属的混合所有制企业户数占比分别超过70%和54%。

中国联通2017年后变为联通集团持有A股上市公司股份36.7%，14家战略投资者合计持股35.2%，社会公众股东持股25.5%，员工限制性股票激励计划持股2.6%，实现了多元股权制衡。时任中国联通党组书记、董事长王晓初在2018年底介绍，新一届董事会改组为“独立董事5人+联通公司董事3人+新进入战略投资董事5人”，形成了市场化的董事会结构。集团还开展“瘦身健体”，集团总部部门、省分本部和地市公司管理机构分别减少三分之一、五分之一、四分之一。此外，累积授予管理骨干、技术骨干及中高级管理人员等7752人7.94亿股。

一位长期观察运营商竞争的业内人士告诉《财经》记者，联通在杭州、深圳成立了电商运营中心，分别对接阿里、腾讯。马化腾的姐姐马建南原先在深圳电信工作，后来到联通工作十多年，去年退居二线。作为中国联通深圳公司前副总经理，她协调深圳电商运营中心，促成联通与腾讯推出“大小王卡”，为联通带来大量新增用户，也为腾讯圈定了大量流量，实现了双赢。同时，这几年，联通也和阿里云、腾讯云共同探索大云业务，不过目前效果一般。

各家国企基础不一，改革进展与成果也不同。张晓（化名）是北京一家大型基建领域国企的中层员工，他告诉《财经》记者，**改革后内部待遇没有太大变化，只要不犯大错误，就不会丢饭碗。但改革后管理流程变得更繁琐，工作更要求依法合规，按标准程序和流程作业。国企员工拿北京户口需要遵循更加严格的规章流程，难度也在变大。**尽管集团还没有清晰的混改动作，但总公司和民营企业合资成立了一些较小的子公司在探路。企业的组织架构也在变化，已经按照现代公司制度的要求建立了董事会、总经理、外部董事、监事等机构和部门。

 盘古智库学术委员、中国人民大学教授郑志刚向《财经》记者评价，这几年，许多国企进行公司制改造、引入民间资本作为战投，有效改善了公司内部治理，并通过并购重组进行产业布局优化，带来新变化、新气象。一些地区的国资监管链条初步建立，诸如天津国资委下成立国资运营公司，履行出资人的监管职责。但同时，部分国企改革后，企业治理构架换汤不换药；有的核心股权结构改革较为保守，大多是经营层面改良和产业结构调整优化。一些国企改革后，效率并未出现实质性改善，个别地区甚至出现了“假混改”等现象，国企改革之路依然道阻且长。

**一方面是股权结构改革障碍仍待破解。**郑志刚举例，两家“所有者缺位”的国企合并，并未引入真正关心企业经营状况的民企。个别国企为了完成任务，先让民企进入，再让民企退出，同样没有真正引入盈利动机明确的民企，既没有实现股权多元化、实质性推动经营机制转换，也没有实行员工持股和灵活多样的激励政策，这属于改革的误区。还有个别地方的国企改革没有赋予民企股东应有权益，其战投地位不被尊重。这些“假混改”只是昙花一现。

**另一方面，民营股东的力量仍待加强。**惠誉评级公司亚太区中国企业研究高级董事黄筱婷对《财经》记者表示，民企融资能力较为薄弱，部分项目投资退出路径不明确。疫情下对未来前景的不确定性，也限制了它们的参股意愿。另外，经营不善、财务羸弱的国企是最需要改革的对象，反而难以吸引社会资本。目前，国企改革在“混”，即实现股权多元化方面取得一些进展，包括提升国有资产证券化率、引入各类社会资本、提升员工持股等等。但就部分案例看，大部分社会资本投资者尚不足以对国企决策发挥强大话语权，从而达到“改”的目的。

**相较国企混民资，民企混国资则是另一种混改模式。**惠誉研究显示，向国企投资者转让控股权的上市民企数量直线上升，从2017年仅6家到2018年18家，再到2019年至2021年期间的每年约50家。黄筱婷介绍，国企在支持新兴产业和提高国有资本回报的使命推动下，近年来积极在战略性新兴行业寻找投资机会。其中，处于医药、新能源汽车、可再生能源、半导体和智能城市行业价值链的企业，被地方国有资本运营与投资公司视作热门收购标的。这些民营企业则可借助新入主的国有企业股东帮助它们改善融资渠道、降低融资成本，并引荐更多商机，带动科技创新。同时，黄筱婷提醒，国企投资民企的历史较短，目前还看不出明显成效，若投资标的选择不当，可能增加国企母公司的财务负担，反而降低国有资本回报率。

近年来，许多国企混改的重点已经逐渐从“混股权”走到了“改机制”的新阶段，包括推动形成现代企业制度、劳动人事分配制度改革、中长期激励机制等。但实际上，国企如何一步步真正建立起现代企业制度也是难点。黄筱婷指出，不同企业间迥然不同的文化、管理风格、薪酬框架和决策过程都是后期融合过程中面临的挑战，这些因素可能会影响关键人才的留任以及能否激发企业创新活力。尽职调查亦是影响投资效果能否达到预期的重要前提之一。

诸如对于“打破铁饭碗”，各方观点不一。作为国企员工，张晓认为，国企的定位决定了其重视社会责任，赔钱也得做，未必太注重经济效益。“当然，最后政府必须得补回来，不然国企员工不答应。现在国家每年还是给我们企业很多补贴，拉动基础设施建设和经济发展。”

今后，如何寻求国企与外部资本的更多共识，减少混改阵痛？

恒生银行（中国）首席经济学家王丹对《财经》记者指出，对混改企业而言，无论是国企引入非公经济的投资者，还是反向混改由国资入股民企，都需要选择高匹配度、高认同感、高协同性的投资者；双向选择、深入沟通、建立有效制衡的治理结构，才能在混改后优势互补。对投资者而言，也应制定明确具体且可实操投资战略。国企与投资者应当打通上下游产业链、价值链，规模扩张，实现协同；或者补充研发、市场、渠道、人才等方面的资源。

中国银行研究院研究员梁斯向《财经》记者建议，下一步，国企混改应当继续坚持“三因三宜三不”的原则，因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，不搞拉郎配、不搞全覆盖、不设时间表；坚持“完善治理、强化激励、突出主业、提高效率”的方针，分类、分层推进。在混改过程中，要注意对推进混改的必要性和可行性进行充分研究。

**完善“管资本”体制释放更大红利
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如何符合市场经济规律，又防止国有资产流失，是国资监管的长期难题。过去十年，国资监管机制探索从“管企业”向“管资本”转变。截至2021年底，全国国资系统监管企业资产总额达到259.3万亿元，比2012年底增长了2.6倍，年均增长15.4%。十年来，中央企业累计上交税费18.2万亿元，上缴国有资本收益1.3万亿元，向社保基金划转国有资本1.2万亿元。

翁杰明介绍，这十年，国资委建立健全“三统一、三结合”的国资监管职能体系，发挥专业化、体系化、法治化“三化”监管优势，推动形成国资监管大格局。持续深化政企分开、政资分开，加快推动经营性国有资产集中统一监管，建成全国国资国企在线监管系统，加强对下级政府国资监管工作的指导监督。有效推动管资本与管党建相结合，履行出资人职责与履行国资监管职责相结合，党内监督与出资人监督相结合，让国资监管“长牙”“带电”。

**国资委公布的数据显示，2021年中央企业实现营业收入同比增长19.5%，利润同比增长30.3%，净利润同比增长29.8%，均创历史最好水平。**2021年中央企业的全员劳动生产率人均达到69.4万元，同比增长17.5%；百元营业收入支付的成本费用是94元，同比下降0.9元；资产负债率保持稳定，年末资产负债率是64.9%，完成年初制定的控制在65%以下的目标。

**但同时，另一些反映国企经营质量的数据则不那么乐观。**上海金融与法律研究院研究员聂日明的研究显示：2011年以后的国企利润总额上升，主要是资产规模扩张的结果，并且随着资产扩张的过程，边际收益递减，ROA和ROE不断下降。这也是中国经济过去十几年的写照，非常依赖投资驱动，但投资的边际收益在递减，每投入一块钱带来的GDP和利润在不断下降。

全国工商联研究室原主任陈永杰根据国家统计局数据计算，全国国有及国有控股企业的资产利润率2013年为2.6%，此后一路下降，2015年为1.9%，到2020年为1.27%，十年间下降了一半。这就是说，国有企业的每百元资产创造的利润，2013年为2.6元，2020年为1.27元，远低于银行一年期以上的贷款利率。其中，国有控股企业总体明显低于全国规模以上企业平均水平，而央企的资产利润率明显高于全国国企平均水平——实际上，对于中国是否已经形成一套完整的“管资本”国资监管体制，学界和业界仍有不同观点。

王丹介绍，国资委明确了“支持和鼓励国有企业集团对相对控股的混合所有制企业实施更加市场化的差异化管控”，也就是以“管资本”为主。这意味着，国有股东要通过股东会行使股东职权，通过向董事会派出股权董事表达股东意愿，不干预企业日常经营活动。国企集团对国有股权比例低于50%且其他股东能够有效参与公司治理的国有相对控股混改企业，依法依规实施有别于国有独资企业的管控，以更市场化的机制强化激励、提高效率。

在郑志刚看来，国资监管体制仍有尚待改进之处。2012年和2013年的改革方案出炉以后，中央提出从“管企业”变成“管资本”，但是更加实质性的改变还有待进一步落实。比如大型央企产业集团的转型问题：部分大型央企产业集团拥有庞大的资本系族，这些央企的总部仍然是在“管人管事管企业”。未来央企产业集团的总部能否转型为国有资本投资运营公司？利益相关方的利益如何平衡？如何实现央企总部多余职能的体面退出？这是最大的挑战。

完善国资监管体制，有无标杆性的国外经验可资借鉴？

梁斯介绍，法国是以国家股东管理为主的国资管理模式，新加坡采取“三层次”国资管理模式，美国则采取了高度市场化的分级分类国资管理模式。在郑志刚看来，疫情期间，新加坡的经济活力以及国有资本经营的淡马锡模式等体制优势得到了充分体现。中国可以借鉴新加坡模式，将大型央企集团的总部改组为N家国有资本运营公司，推动国资管理体系的实质性转化。一些央企集团拥有上千家子公司，集团总部应当尽快转型为管资本的出资者，通过董事会落实诉求，在经理人选择、薪酬制度等方面依照市场规则进行，逐步把权力下放，把管人管事管企业的权力回归到子公司和孙公司，并通过聘请外部董事，建立起制衡性的股权构架。仅央企集团总部引入外部董事，作用可能不大；但集团总部变为出资方，子公司、孙公司都引入外部董事，或让战投超额委派董事，董事会制衡作用将大大增强，从而改善基于人情社会的中国式内部人控制问题。如此，才能建立起国企的现代企业制度，国企才能充满活力。

黄筱婷也提醒，中国目前关注较多的是新加坡淡马锡模式。中国国资管理模式与体制机制具有独特发展历史，两国市场结构亦有巨大差距，不宜简单复制。

王丹强调日本财团和商社模式的借鉴意义。他认为，日本二战后的经济成就很大程度上得益于财团体制和商社模式。商社平台将产业和金融结合，通过组织贸易代理、金融服务、仓储物流、投资咨询等职能，使松散的各个功能得到整合，打通产业链各个环节。在组织安排上，综合商社并不直接进行生产活动，而是通过提供综合服务和少量投资参股，维持与生产企业的长期合作关系，逐步取得原料和产品的贸易代理权，同时带动财团关联企业的共同投资。王丹表示，这一模式对于中国国企改革中产业链的构建、组织形式和管理结构的安排等具有借鉴意义，国有资本可以通过合理的形式，比如少量参股，对各个环节的资源进行有效整合。

对于国资参股民企情形，王丹进一步指出，国企改革中，存在民营企业与国企在体系上的衔接问题。例如董事会成员、专业委员会的设置，党的领导在决策体系中的体现。公司管控授权需结合市场化管理需要，按国企集团体系梳理规范。要在保持企业原有市场化体制机制灵活高效的同时，与国企的管理体制相结合。混合所有制的中国国企要探索有别于国有独资企业的管控模式。监管机构在管资本的方式下，应以包容的心态，尊重企业既有的管理规则和上市公司管理办法，同时将党建等管理要素与治理结构有机融合，完善激励约束机制。

实际上，理顺国企国资监管机制，更需要厘清背后国企定位、国企垄断、公平竞争等问题。在郑志刚看来，国企混改的目标是落实竞争中性，下一步应该系统反思国企民企地位，推动公平竞争，在混改中让国企和民企都能有进有退，避免民企站在混改门外踌躇不前。

王丹建议，接下来，一是放开市场准入，在电力、电信、铁路、石油、天然气等重点行业和领域，不得额外对民企设置准入条件，放开竞争性业务。二是建立公平统一的市场监管制度，规范失信联合惩戒对象纳入标准和程序，规范信用核查，保障民营企业平等获得资源要素。三是强化公平竞争，清理与企业性质挂钩的行业准入、资质标准、产业补贴等规定和做法。四是破除招投标隐性壁垒，对具备相应资质条件的企业，不设置与业务能力无关的门槛。

郑志刚也指出，未来应该通过混改，让国企与民企在许多领域共同突破，齐头并进，最终实现竞争中性。金融机构应该更多根据企业的业务发展能力提供授信，让金融资源的配置更加公正、有效率。政府应该按照现代企业制度管理国企，产生更多效益，实现国企良性循环。当然，当前中国国资和国企拥有的隐性制度优势依然较为明显，一些国企人浮于事的局面依然存在。未来，中国的国企改革仍然面临很多的挑战，需要继续啃硬骨头、根除病灶。

站在国企改革三年行动收官之年，郑志刚表示，中国经济未来的希望，一是在数字经济的增量，二是在国企改革的存量。下一步，倘若能通过员工持股等激励机制有效调动各方积极性、改善国企经营、盘活国有资产，国企释放出的活力，将有望成为中国经济重要增长点。

（应被访者要求，陈超、张晓为化名）

责编 | 田洁

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