「地方债」是怎么运转的？

使用CN2/CN2GIA顶级线路，支持Shadowsocks/V2ray科学上网，支持支付宝付款，每月仅需 5 美元

## 加入品葱精选 Telegram Channel ##

知乎用户 kaola198312 发表于 10/24/2014

其实

@何露雪

已经说的比较清楚了，我就补充一些具体的实例，阐述下前因后果，方便像我这样的小白理解。
一、缘起——分税制
一切都缘起于朱相在90年代初推行的“分税制”改革。在分税制改革前，地方和中央的财税分配采取的是“大包干”，也就是中央就某省每年上缴多少税收定一个数额，缴足这个数额后，剩下的财税收入都归地方，多挣多得，少挣少得（顺便说一句，朱相主政魔都的时候，就是“大包干”的支持者和推动者）。这种政策的好处是充分调动了地方发展经济的积极性，但问题就来了(1)大包干之后，各省贫富不均，东南沿海富得流油，内陆地区穷的揭不开锅。（2）中央对地方经济控制力被削弱，中央财政当时穷的到要向富裕省份借钱，（脑补下当时的中央领导追在地方大员后面，喊着，亲～给点钱吧），各项经济政策更是落实不下去。
在这种情况下，当时已经是副总理的朱相坐不住了，开始推进“分税制”改革(屁股决定脑袋啊)，当时的分配方案是这样的——

中央将税源稳定、税基广、易征收的税种大部分上划，消费税、关税划为中央固定收入，企业所得税按纳税人隶属关系分别划归中央和地方；增值税在中央与地方之间按75∶25的比例分成 。

这样做的效果立杆见影，根据财经作家吴晓波《激荡三十年》叙述——**在这项制度执行的第一年——1994年，中央的财政收入比上一年就猛增200%，占全国财政总收入比例由上年的22%急升至56%，但财政支出占全国总支出比例比上年只增加2个百分点。
**在此之后，中央财政收入稳稳的占到全国财政总收入的50%，从此中央不缺钱了，对经济的控制力加强了，但地方财政的苦日子来了。
二、活要干，钱没有——地方财政的悲惨生活
分税制之后，地方财权上缴了，但悲惨的是，地方的事权却没有上移。通俗的讲，就是活必须干（完不成打屁股哦），钱没有。

特别是中央政府，将公共服务部分的大部分支出转嫁到了县以及县以下的政府头上，以2004年为例，**地方财政收入占全国财政总收入约为45%，但财政支出却 占全国财政总支出的约72%。**在教育事业费上，中央财政支出219.64亿元，而地方财政支出3146.30亿元，是中央的14倍多；社会保障补助方面， 地方财政支出是中央的近7倍；支农支出是中央的10倍。

更重要的是，地方基础建设——建桥、修路、引进人才、建医院、学校、引入科研机构高校、建开发区招商、都是需要地方政府出钱的，没有这些，招商引资进不来，GDP起不来，政绩就更无从谈起了。
没钱怎么办？一种办法是向中央要，也就是所谓的“跑部钱进”。但不是所有的地方政府都要得到钱的，尤其是县一级政府。那就只能用另外一种办法了，借钱花。
但问题是，按照规定，地方政府，是不能发行公债，也不能直接向银行等金融机构借钱的。于是，政府的白手套——地方性融资平台就孕育而生。
三、地方性融资平台——政府的白手套
虽然地方政府不能像金融机构直接融资，但是如果是地方政府下属企业融资呢？这就可以了吧！于是地方政府就成立了一系列投资公司，进行融资。
其中做的最彻底的，搞得最大的是重庆市长黄奇帆。当时重庆一口气成立了8家省级地方性融资平台，俗称重庆八大投，他们分别是——

重庆市高速公路发展有限公司、重庆市高等级公路建设投资有限公司、重庆市城市建设投资有限公司、重庆市建设投资公司、重庆市水利投资有限公司、重庆市开发投资有限公司、重庆市水务集团、重庆市地产集团。

从这八家公司的名字上来看，你就会发现，他们都和土地开发，基础设施建设有关。他们的运作模式也是比较明确的。
第一步：政府成立地方融资平台公司，将土地，高速公路，水务等国有资产的收益权注入公司。
第二步：平台公司以土地、路桥等国有资产作为抵押物，向金融机构（银行、信托）融资。
**第三步：平台公司（政府的马甲），利用融资获得的资金，对国有资产（土地、自来水）等进行开发，以获得国有资产的增值。（举个栗子，你把一块农村宅基地进行拆迁，拆迁后卖给加价房地产开发商，就获得了收益）
第四步：政府（平台公司）、金融机构共享收益。
**到此为止，似乎一切都很美好，政府即获得了收益，又促进的经济发展。金融机构的投资获得了回报，老百姓享受到了更好的公共设施。政府有了钱还会改善医疗、教育等公共服务。这似乎这是多赢的局面。但是现实，恐怕没有理论上那么美好。
四、当政府变成公司，问题也来了
其实目前地方财政的运作方式，一言以蔽之，就是把政府当做公司来经营。但如果从公司运作的角度来看，地方政府的运作方式似乎不怎么科学啊。
**（1）黑箱操作，运行不透明。**这些平台的收入和支出严格意义上来说是政府下属的独立法人的资金，因此不列入政府财政预算，不需要向人大报告。这就意味着，虽然名义上这些平台属于全民所有，但民众监督基本没有，甚至在很长一段时间内政府内部的审计都比较宽松。但作为企业，这些公司大多数还未上市，信息披露机制基本没有。简而言之，这些平台公司的运作处于“三不管”地带。
**（2）是独立法人却不真正独立。**这些平台公司虽然在法律上属于独立法人，但这些公司的法人代表由政府任命，投资方向，资金流向都受地方党政机关指挥，政企不分，很难杜绝长官意志。 这些平台很多变成了地方政府的提款机。从平台抽取、挪用资金很难受到控制。
**（3）往往不以盈利为目的，只求把盘子做大。**地方政府的考核体系中，GDP增长的比重很大，而在拉动GDP的三驾马车——外贸、投资、消费中，外贸受世界经济大环境影响大，最近处于不景气状态，消费一直受制于百姓收入增长慢，**所以投资就成为了拉动地方GDP的最主要手段，而投资依赖于基础设施投资。在这种情况下，就很难抑制住地方长官盲目投资的冲动。**不管能不能盈利，先投资了再说，不管将来能不能还得起，先投下去再说。结果导致很多项目都属于长官意志的产物，产生了极大的浪费。最典型的就是飞机场的建设，近年来，很多本来根本没有经济需求的地方由于地方长官好大喜功，开始了机场建设大跃进。但造完的机场大多数陷入了亏损，平均每个机场每年要亏损2000万。国内机场盈亏调查：中西部地区机场七成亏损
更加严重的问题是，有些地方长官任期只有几年，一代调任，就把还贷的压力留给了后任。而后任长官面对已经债台高筑的情况以及政绩考核的压力，会进一步扩大融资，使得负债进一步推高。
**（4）对土地严重依赖。**前面说过，地方经济增长严重依赖投资，投资中固定资产投资又比较多，固定资产投资中房地产投资又是大头。当房地产市场快速发展的时候，地方政府受益颇丰，而如今房地产市场遇冷，土地卖不出去了，这些地方性融资平台乃至的日子也就难过了。
以我所在的宁波市为例吧，宁波政府负债1732亿 债务风险总体可控 这个数字什么概念？每天连本带息需要换的资金就要1.28亿。而且还债基本靠卖地。

《审计结果》披露的数据显示，宁波市政府的债务偿还高度依赖土地收入，“截至2012年底，宁波各级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额为 874.95亿元，而当时宁波市政府负有偿还责任债务余额为1455.80亿元”，因此，宁波市政府债务偿还对于土地出让收入的依赖程度为60.10%。

不 好的消息是，在房价跳水、库存高企、资金链紧绷的大背景下，越来越多的房地产开发商放慢了拿地的步伐。统计数据显示，2014年第一季度，宁波市一共成交 了54幅土地，成交土地面积180.07万平方米，同比下降了17.16%；土地出让收入为68.42亿元，相比2013年第一季度125亿元的土地出让 收入，同比下降了45.26%。

有句话说的好“当退潮的时候，才知道谁在裸泳”。把地方政府当作公司运营，能盈利时固然大家得利，但一旦退潮，经济就鸭梨山大了。

知乎用户 向南飞​ 发表于 7/13/2016

今天这个问题突然出现在我的TL上，看了下高票答案都是14年的，这两年地方债发行和管理的机制进行了很大的改革，所以有必要更新下。

一、地方政府债务的前世今生

真正意义上的地方债是指地方政府作为债务主体，向金融机构或资本市场举借形成的债务。这个东西是2014年地方政府债改革之后才有的新事物。在此之前，对地方债更加准确的称呼应当是地方融资平台债务，也就是各类城投债和银行贷款。这些债务包含三个种类，一是地方政府负有偿还责任的债务，二是地方政府负有担保责任的债务，三是地方政府可能承担一定救助责任的债务。这三种债务对财政的压力由大到小依次减轻。至于他们产生的原因和影响，目前的高票答案阐述的比较清楚了，不再赘述。简而言之，**是因为****分税制改革后地方政府事权财权不匹配产生了资金缺口，而修订前的预算法又不允许地方政府借债，使得地方政府不得不通过其他方式变相举债。而债务的主要用途其实就是用于建设政府所承担的公共服务资金支出。**比如城市供水、供电、垃圾处理还包括一些项目建设，比如机场、路桥、甚至包括公园等等公共服务的建设资金。

地方财力不足导致的偿还风险固然是一大风险，但这是建立在债权债务关系清晰的基础上的。在这个前提下，如果债务无法偿还，那就意味政府承担的多项公共服务全部停止，例如供水、供气、供电等等，这对老百姓的日常生活影响可就大了去了。不过我国的政治体制决定了地方政府不存在破产这个概念，因此这种山穷水尽，影响每个人日常生活的的情况目前来看只是一种设想。

更大的、更现实的风险则是道德风险。由于地方政府债的债务主体是融资平台这种暧昧不清的实体，地方政府理论上是可以撒手不管的，也就是说如果地方政府真的还不起了，说这些烂玩意根本不是我借的，是平台公司借的，你别找我，银行真的没有什么办法。如果任由这种情况出现，银行坏账势必大量累积，侵蚀银行资本金，金融系统就会动荡。这种区域性、系统性的风险是我党金融工作的底线，是万不能发生的。因此，为了解决这个事情，中央在14年10月份出台了地方政府债务管理的纲领性文件:国发【2014】43号文。这个文件的主要意思就是以前的你们借债的既成事实我就算是认了，但以后还想这么干那可不行。同时，我们修改了预算法，把举债的权力下放一级到省级政府，这算是在事权和财权的平衡上略微向地方做了点让步。自此以后，理论上，地方债只有一种形式，就是省级政府向债券市场举借的地方债。

二、目前地方债的情况

目前地方债全部是省级地方政府通过债券市场发行的，而且自主承担偿还责任，这就是所谓的自发自还。这些地方债包括两个用途，一是置换，二是新增。

所谓置换，说白了就是借新还旧。地方政府在2013-14年集中统计上报了一次政府债务的存量数据，这些债务随着时间的推移会逐渐到期，需要还本付息，然而地方政府财力有限，无法完成，那怎么办呢？那就置换呗，通过发行新的地方债来还老的地方债，债务问题就可以得到暂时的解决。不要觉得借新还旧是什么丢人的事，只要政府的信用在，能够持续的进行融资，这条路就是好办法，很多企业不也正是这么做的么。但置换的高明之处在于，将地方政府这个实体从幕后推向台前，用省级政府的信誉显著降低政府的融资成本。以前的地方政府债是融资平台借的，银行和市场对他们的性质有疑虑，有疑虑怎么办，那就提高融资成本，按照企业的标准来办，所以地方政府前些年的融资成本动不动8%，甚至高达10%，要知道国债的成本长期在3%左右。现在地方政府出面来借钱，成本一下子降低了，成本也就3.5%左右，因此地方政府对这项政策简直是谢天谢地。

有人会问，用低息债务去置换高息债务，这不是耍流氓么？有谁这么二会答应啊，答案是，债务的微观主体不同，其实投资者的权力并没有被侵占。举个例子，地方政府的存量债务可能是借给工行的，利率是8%，现在呢，我通过公开的方式向市场融一笔钱，投资者可能是建行、交行，利率只有3%。把借来的钱还给工行，成本还降低了，岂不快哉。不过从宏观上说，银行高息借债给地方政府的时代结束了，利润空间受到了压缩。然而，这比不还钱还是强了百倍。

所谓新增，顾名思义就是地方政府为了建设需要增加的债务，这个债务的数量每年是由财政部下发给地方的，必须严格控制，不得超限。这也是为了降低地方政府的债务风险。

三、后续

地方债目前通过改革已经算是基本走上正轨了，虽然仍然有一些问题，例如流动性问题，发行的市场化问题等等。但是比起以前大规模的不规范举债，还是要好了很多，最重要的，地方债的置换给了地方政府喘息的机会，用时间换来了空间，个人认为是近年来财政改革中比较成功的一项。

想到什么再更~~
hope this helps

知乎用户 何露雪 发表于 9/15/2014

名正言顺的地方政府债券（自发自还），其实从2014年7月才开始试点，一共10个省市。

之前也有发行过地方政府债券，但是是财政部代发代还的。目前共发行93只，融资规模￥11,213亿元。根据审计署2013年的调查，截止2013年6月底，地方政府债务余额￥179,000亿元。所以，所谓“地方债”，肯定不是单纯指政府债券。

“地方债”的范畴和去向

现在所谓地方债，包括地方城投公司（又称“政府平台”）发行的企业债、信托贷款、BT协议等等，由地方财政担保（答主见过一个拿大兴安岭森林作抵押的。。），属于隐性债务。审计上要求这些债务数额的50%要计入地方政府的财政预算表。

以地方城投公司（又称“政府平台”）发行的企业债（简称“城投债”）为例。目前城投债总融资额￥45,664.16亿元；由于要在二级市场上公开交易，在债券募集说明书上都会写明其用途。所以，理论上应该是用于地方基础设施建设，如交通、水电等等。在实际运行中，常常被地方政府挪用，一部分用于政府日常运营，其余你懂得，总之常常耽误对应项目本身的建设（其实市政项目本身利润就很薄）。这就造成大量债务无法按照约定的还款来源还本付息，只能更加依赖地方财政。

信托由于不是公开的，所以被挪用的情况更严重一些。

为什么会连年高企？

这就不得不提到分税制、财权与事权不匹配等历史问题。全部税收的优质部分，大部分流入中央政府，而地方在失去大部分优质税收的情况下，仍然承担了交通建设、基础教育、社会管理等大量事务，而且这些事务的花费会随着人口和经济的升级而水涨船高。

同时，中国限制超大城市的人口规模，推行“扩权强县”式的“城镇化”，使得城市化进程中的硬件、软件压力更多的转移到县市一级。因此，在可预见的未来，地方政府仍然有扩大财政收入的冲动。而县市一级基本上处于中国官僚体系的中下层，财权被剥夺得最为彻底。在争取中央转移支付、招商引资以及卖地之外，唯一尽量不激化社会矛盾的扩大财政收入的方式，就只剩下容忍赤字了。

关于地方政府破产

首先，在没有战争等突发需要对外用钱的事情的情况下，考虑到集权体制的控制能力和动员能力，再加上这些年确实也进行了一些基础设施建设，举债的钱一部分确实转化成了实实在在的资产，因此中央与地方政府总资产肯定是超过他们的总负债的。解铃还须系铃人，如果地方政府资不抵债，必然首先想到让中央政府兜底。

其次，在破产危机萌芽之时，政府及其智囊肯定会设法防微杜渐的。国外有过许多地方政府破产的例子。最近的譬如底特律，其最显著表现就是政府管理完全陷于瘫痪，而在那之前底特律的经济支柱早就开始萎缩了，人口也大量逃离。在这些迹象刚刚开始显现时，政治博弈和经济转型恐怕就已经在进行之中了，只不过底特律工会势力太大，美国又是一个崇尚自由迁徙的国度，才错过了转型良机。成功的例子譬如德国的鲁尔区，在20世纪70年代就开始着手，目前已从重工业基地成功转型为高新技术和文化产业重镇，在该国依然保持着举足轻重的地位。

总之，地方政府即使破产，也会是一个长期挣扎的过程。

对老百姓的影响

其实即使地方政府没破产，中国地方政府的社会管理也不怎么样，只不过因为人口压力没有大城市大，所以平时还能忍罢了。实在要假想一下地方政府破产的影响，可以参考每年春运买不到回家的票时叫天天不应的感觉。

不过不破不立，要是社会自治团体因此起来，承担了一部分被政府大包大揽的事务，对老百姓来说未尝不是新的希望。

知乎用户 小黄书 发表于 7/23/2016

看了第二高票向南飞的回答，作为一名银行从业人员，觉得向先生的回答太官方了，所谓43号文下发之后，地方债制度走入正轨，在政府2015年下发了国办发2015第40号文件，即关于解决地方政府融资平台在建项目后续融资问题的意见的时候就被打破了，这个文件允许银行对符合规定要求的未完工项目进行展期、转贷。如果大家是银行从业人员的话，或者是监管局工作人员，都会发现，几乎所有银行的地方政府平台贷款几乎都是不减反增的，除了最常见的贷款模式之外，现在所谓的产业基金模式，PPP全部都在疯狂增长，对于银行来说，经济下行，我没地方投钱，但我要保证经营利润，我相信政府，所以我投平台或者变相投资金给各种各样的平台；对于平台来说，只要你有政府背景，你的刚性兑付就难被打破。
废话有点多，总而言之一句话，政府债务并没有走上正轨，相比之前，现在的政府债务才是越来越叫人看不懂，地方、中央、银行总行、分支行各有个的一本帐，越来越算不清了。只希望经济学家所谓的2016年下半年是经济谷底，之后会逐步反弹是真的经过严密推理计算得来的，不然，等政府大门被各种各样金融机构堵门的时候，事就真大了

知乎用户 煌然大悟 发表于 10/31/2014

说道地方债，必须要搞明白政府的财政收入来源。税收、国企、土地拍卖是地方政府主要获取资金的来源。如果靠地方收税，那基本只够政府的日常开支（甚至都够呛）；第二加上地方政府的国企收入，也是捉襟见肘（甚至有的国企还要财政倒贴钱）；第三可以靠卖地，一般卖地收入地方政府留成80%，上交上级财政20%左右（我所在的地级市的这样，不清楚其他省份的政策）。
这三个主要收入来源，贡献最大的应该就是第三个，政府卖地。
那么问题就来了（别再提蓝翔了好吗），如果地方政府需呀用钱，财政不够怎么办？
地方政府又不能印钞票，所以，只有靠借债。
地方政府借债，就是地方债。
地方政府是不能以政府作为借款主体借债的，所以，只有成立平台公司，也就是常说的建投公司（城投公司），百分之百的地方财政股份，甚至地方政府财政局局长兼任建投公司总经理。
借款主体有了，借款用途也有了（比如修桥铺路建公园，搞廉租房保障房项目等），担保方式也有了（比如土地抵押或者上一级财政担保），那么，第一还款来源是什么呢？
有人说税收，那基本是扯淡，有人说地方国企利润，这也是扯淡。
一般最主要的还款来源，就是卖地收入。而且这项收入是直接进建投公司账户的。非常硬的还款来源。
一般建投老总和资金方（比如四大行、国开行、信托公司等）会具体详谈，该地方政府未来收储土地拍卖的计划，已经未来房地产市场调研情况等。
资金方会对该地区进行综合评估，然后放款。。。
到此，地方债已经形成了。
地方债之所以这么多，负担这么大，就是受了之前四万亿的刺激。
地方政府有些项目根本没必要上的，也在大环境的刺激下，上了。。。
如今经济气氛变冷，地又卖不出去，地方政府压力真的非常大。
所以，私以为，如果中央不希望地方政府垮台，唯一的办法，就是把土地价值弄上去，让地方财政有收入。如何弄上去？只有，，，抬升房价了。。。

知乎用户 牧诗 发表于 9/28/2018

地方债的产生还要从90年代的分税制改革说起。

在改革前，我国实行“大包干”，即中央每年给各省规定上缴的数额，剩下的收入全归地方政府。然后这样的结果就是，贫富不均，中央没钱！东南沿海交足国家的，还剩很多，资金充裕；而内陆地区，勉强交了国家的部分，剩下所剩无几，完全解不开锅。

中央缺钱，各种经济制度也难以落实，“分税制改革”应运而生。所谓的分税制，就是把我国的税收划分成：中央税、地方税、中央地方共享税。其中共享税是这样划分的： 

证券交易印花税：97：3 

企业所得税与个税：60：40 

增值税：75：25

这意味着，地方的大部分钱需要上交给中央！

中央是不缺钱了，但地方财政的苦日子又来了。分税制改革后，地方财权上缴了，但事权却没有上移。地方政府钱少了，活儿还是照干，完不成还要担心被中央“打屁股”。

怎么办？

聪明的地方政府想到一个办法，那就是：借钱花！地方债也就因此而产生了！

可是这钱怎么借呢？按照中央的规定，地方政府直接发行公债，或者直接向银行等金融机构融资都是不被容许的。

在这种情况下，聪明的地方政府很快又想到了办法——直接让下属企业融资！到这里，提到下属企业，我想各位地产投资同行是再熟悉不过了，平时和政府平台公司对接的次数可不在少数！

于是，地方政府成立了一系列企业，即地方性融资平台，向金融机构发起融资。其运作模式一般这样：

1. 首先，政府成立地方性融资平台公司，将国有资产的收益权注入公司；

2. 然后，地方融资平台公司再以国有资产为抵押，向金融金钩融资；

3. 地方融资平台公司用资金还旧债以及对国有资产进行开发，获得增值。

4. 政府、金融机构共享收益。

地方债的这种模式一定程度上为多方提供了共赢的局面：

1. 地方政府缓解了财政紧张，获得了建设收益，促进了当地经济的发展；

2. 金融机构获得了投资收益；

3. 政府有钱改善医疗、教育、交通基础建设，居民们享受到了更好的服务。

不过，万事有利有弊，这种模式的问题也不少，比如： 

• 黑箱操作。融资平台公司的收支不列入政府财政预算，不向人大汇报，不受人民监督，处于“三不管”状态。 
• 政企不分。融资平台公司法人代表由政府任命，资金使用难以杜绝长官意志，很容易变成政府的提款机。 
• 盲目投资。部分地方政府为了追求GDP，盲目扩建基础设施，造成了严重的资源浪费。

知乎用户 知乎用户 发表于 11/2/2014

前段时间做了这方的研究，补充一些，抛砖引玉，地方债广泛应该是指地方政府性债务，包括了政府债务（政府有偿还责任的债务）、政府有担保责任的债务以及政府承担救助责任的债务，后两项为政府或有债务，不一定需要偿，但第一项需要政府偿还。
地方政府性债务这两年被提上研究主要是因为债务额过大，而且我们国家经济又面临下行压力，目前政府债务已经占到GDP的39%，这部分是必须要偿还的，还不包括或有债务，也就是说这部分政府要偿还的钱需要用一小半的全国生产值才能还得完，所以还债压力甚至还息压力都很大。
这部分债务主要是由于地方在发展过程中利用政府信用作担保进行举借，举个例子来说，地方政府要修路，没有钱，财政收入又有限，于是跟银行借，利用政府权威，银行怎么可能不借。但是中国有个特色的问题就是，上一届领导借债，下一届领导是不愿意还的，因为还了自己就没钱搞建设了，中国的情况大家都懂得，于是就是上一届领导接，下一届领导拖，或者再借，于是雪球嘛越滚越大，造成了目前这种情况。
至于债务用途，可以放心的是，审计署有关报告显示多数的债务都用在基础设施方向，还是有利于民生的，当然也有用在经常性支出的（你们懂得），但占比相对较小。
关于政府破产倒是不用担心，不至于，因为有的国家债务是GDP2倍多都依然在运转，只是说目前我们国家在GDP下行的压力下，政府收入也在下行，对债务的偿还会吃掉一部分财政收入，那么可能在其他方向的支出可能会受到影响，特别是在恢复经济增长时，所以国家才比较担心这个，举个例子来说，你每年能挣100w那还20w房贷你依然不觉得有什么，因为你有信心可以还，可是如果你年收入要缩水，那么再还20w似乎就有那么点捉急了。这也是为什么这两年政府急于处理地方债务。
说了上面这么多，似乎感觉问题很严重啊，但是其实政府也在着力清理地方债务，不是重点讨论的内容就不赘述了，出了好多文件，言简意赅的说就是风险依然可控，不会影响到我们的日常生活。

知乎用户 老戴 发表于 6/21/2017

文/老戴

壹

　　金融去杠杆像一大桶冰水当头浇下，于是银行不举、保险阳痿、股债双杀，此前所有不正常的兴奋和鼓胀都化为乌有，剩下的只有久违的清醒。现在这桶冰水，浇到了地方债的头上。地方债全称为地方政府债，从三个字变成五个字，多出的这两个字可能使这篇文章变得敏感和危险，所以我还是喜欢和大多数境内媒体一样，把它叫做“地方债”。

　　在2011年之前，中央严禁各地方政府发行公债，甚至《预算法》明确规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方债券。”地方政府除了地方税务、土地收入外，如果想上大型项目就必须去北京，一是跑项目审批，二是跑资金审批。

　　但北京能批的钱一共就这么多，给了你就给不了他，地方上还有好多大型项目等着上马，尤其新经济形势下，基建工程是稳增长重要手段之一，没钱咋办？只能高价卖地，靠着土地财政支撑地方发展，但弊端是资产呈现出泡沫化的趋势。

贰

　　北京一看我靠这不行，于是从2011年开始，允许部分省市试点发行债券募集资金，但条件是国务院审批、财政部代发代还。发行的额度多少、利率高低、期限长短基本都是国务院说了算，审批后财政部代替地方政府发债还债。这么做的用意还是为了防风险，万一债券到期哪个地方政府没钱还债，财政部就先垫上，然后再找你兔崽子秋后算账，比如明年后年的财政拨款，到时候就得好好算算。

　　但允许试点的省市不多，还有“秋后算账”的小辫子被揪着。虽然政策宽松了，但僧多粥少、狼多肉少、光棍多姑娘少，根本不够分的。于是在试点三年之后，2014年春天财政部再发新政，允许10个省、直辖市、计划单列市以“自发自还”的形式试点发行地方债券。

　　小辫子不揪了，中央相信这些试点省市有能力自筹资金兑付到期债券，但发行额度还必须自行申请国务院审批。地方债的期限一般是5年、7年、10年三种，而一届地方政府的任期是五年。也就是说本届政府发行的债券，大概率由下界政府兑付还款。自己借的钱不用自己还，这么爽的事儿大家伙肯定抢着干。

　　如果只是这样，至少一切合法合规。但问题是没有拿到试点和拿到试点但额度依然不够用的省市，他们想要确保规划中的项目顺利上马、已经开工的项目良性推进，就只能搞“曲线救国”。

叁

　　人有多大胆，地有多大产。

　　最开始的时候，大家还比较温柔，基本上是利用各地的城投公司发行企业债，业界称之为“城投债”。从形式上来看，“城投债”是一种典型的企业债券，到期后由企业兑付。但是只看表面流于形式说明你工作不扎实。如果刨根抛到祖坟上就会发现，“城投债”募集的资金基本都用于当地市政工程和城市设施建设，并且从债券审批到发行，都有明显的“地方政府”背景。因此无论是当地政府、城投公司还是债券的承销商、投资人，都彼此间心照不宣的将“城投债”当做一种地方公债。所以城投公司几乎成为地方政府的融资平台。但一个平台显然不够。于是有些地方城投、城建、城发、城五、城六、城七纷纷一哄而上，将负责企业债审批的发改委的门槛都踩烂了。

肆

　　再到后来发改委审批的额度用完了，发行债券的路走不通了。于是直接让负责项目建设的地方国企到银行去贷款，但是银行贷款需要担保。《担保法》和《预算法》明确规定：国家机关、事业单位、地方政府及其所属部门不得作为保证人，不得为任何单位和个人的债务提供任何形式的担保。

　　咋办？领导一拍桌子，怕蝲蝲蛄叫就不种庄稼了？怕噎着就不吃饭了？小米加步枪都能打退小鬼子，扛炸药包的精气神都哪去了？于是办法来了，将土地或类似资产临时划拨到需要贷款的公司名下，用这些资产为贷款作担保；或者让财政部门给金融机构发一个安慰函，以地方财政收入为贷款做隐性担保；再或者工程由施工企业垫资建设，地方书面承诺建成后对工程整体回购。

　　这么做直接脱离了北京的审批和监管，连发改委财、政部都摸不清地方上到底融了多少资欠了多少债，更无法对地方债务风险做一个有效的数据评估，“地方债”至此甚至有失控的风险。

那是不可能的。

伍

　　帝都毕竟是帝都，在三环内格子间里上班的985毕业生，不可能被某些县镇干部蒙住。5月3日财政部、发改委、司法部、央行、证监会、银监会等六部委联合印发《关于进一步规范地方政府举债融资的通知》。《通知》明确规定，地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司、不得利用政府资源干预金融机构正常经营行为；严禁利用各类基金违法违规变相举债；不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债；并且要求各地政府全面改正不规范融资担保行为，于7月31日前清理整改到位，逾期不整改或整改不到位的，依法追究相关责任人的责任。《通知》要求财政部驻各地监察专员密切跟踪工作进展，发现问题及时汇报。

　　给你个眼神，自己体会。

老戴论财经微信公众号：yujinyuanrong

知乎用户 踩高跷的短腿威 发表于 8/14/2018

一言以概之：

地方“举债换发展”，以前留下的坑让中央头皮发麻；未来几年，是关键且最危险的几年。

8月，财政部部长刘昆公开发文，严词警告地方政府，不要抱着“中央兜底”的幻觉、肆意举债上马各类政府及工程，并叫停了多项不合理的市级地铁工程。据财政部统计，地方政府债务总计16.47万亿元，尚低于国际通行警戒线。

（然而在5月，人大财经委副主任委员贺铿在某座谈会上却表示，中国的地方债大概有40万亿，地方许多政府别说债务，就连利息都还不起）

引起小编兴趣的，是这个此前大家都含糊其辞，在今年却突然变得避无可避、事态紧急的隐患：地方债务问题。要深入分析，我们还得从“是什么、为什么、会怎样”三个层面逐一聊。先从什么是地方债务开始说起吧。

“举债换发展”

1994年不仅是首批公务员招考、三峡工程开工的一年，也是《中华人民共和国预算法》审议通过的一年。该法案明确要求，**地方政府不能独立举债、财政收支上不能出现赤字。**同时，不合理的分税制改革（即地方财政收入哪些归中央、哪些归地方的制度），也进一步加剧了地方财政收支矛盾。

而在改革开放初期，官员政绩考核机制引入了一经济数据作为核心指标——GDP。结果中央不让地方借钱发展、不让财政报表有赤字也就算了，每年留给地方的钱甚至不够平日柴米油盐的正常开支，这不是把人往绝路上逼吗？

（当时，归地方政府使用的财政收入占全国50%，但地方支出却占全国总支出的80%以上，谁当地方官谁得急）

树挪死人挪活，官员们为了发(jia)展(guan)地(jin)方(jue)，还是决定铤而走险，通过借钱投资基础建设来吸引外资、提升经济、发展民生。但入不敷出的财政收入和寥寥无几的财政部代发债券，让地方是巧妇难为无米炊。

但总有脑袋灵光的人：既然不允许政府借钱，那独立企业总可以借钱吧？

于是，地方政府通过成立各类城市投资公司，将其作为融资平台代替政府去借钱，从而弥补政府开发时的资金不足。而负责提供贷款的商业银行与外资企业，对那些投资公司的“身家背景”是心知肚明，也很放心把钱借给**“不可能赖账”**的地方政府。

（GDP为核心的政绩考核与地方间的竞争模式，让各地政府更看重投资规模而非质量。94年开始，**地方政府“举债换发展”已成为一种普遍现象。**2012~15年间，江苏省接近45%的基建资金便来源于债务融资）

由此我们也与国际接轨，产生了对应的两种概念：显性债务和隐性债务。显性债务是指政府因法律或合同欠下的债；

隐性债务的范围则要大得多：它包含社会保障资金缺口、农村社会保障缺口、国有企业的亏损、对金融机构的紧急救助、公共投资项目的支出甚至农民工被拖欠的工资（哪怕不是政府拖欠的）等等，是基于市场预期、政治压力的政府责任。

（而那些明面上独立、实际上背靠政府的城市投资公司，他们欠的债最终还是要由政府来还，所以也算隐性债务）

当然，这些都是后话，我们稍后再提。

刹不住车的滚雪球

时间来到了2008年，伴随着北京奥运和汶川地震，席卷全球的金融危机让中国也面临着经济受创的危险。此时，我们出台了“四万亿”刺激政策，将房市与基建作为提振市场、刺激经济的重要法宝。

其中给地方政府配套的资金达2.82万亿元，但这么多钱显然不可能全让中央或地方政府出，那钱该怎么来呢？人民银行与银监会给出了标准答案：借。

（“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”——《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，2009年）

在尚方宝剑与地方资金缺口的双重作用下，用来借钱的地方融资平台呈爆发式增长。从2008年到10年，**全国融资平台由3000家骤增至6576家，总贷款额则从1.7万亿元增至4.08万亿元！**比国民收入提前翻了两翻还不止。

就像嗑药，狂欢后遗留的只有空虚与伤痛，“四万亿”政策带来的副作用也开始显现。在房市过热、信贷风险高涨、经济下行压力加大的情况下，中央见状不妙也出台了多项政策试图规范、限制那些疯狂繁衍的地方融资平台。

以14年新《预算法》为标志，中央一方面赋予了地方政府依法举债的权力，并以2013年政府债务审计结果为准，通过发行地方政府债券来置换，那些政府有责偿还的债务；另一方面，中央严令禁止地方通过企业对外举债、企业债务也不能赖政府头上。

然而这种“开前门、堵后门”的做法却得罪了一帮诸侯：首先，下放的独立举债权是给省级政府的，而对融资需求更高的地市级政府本质上还是很难拥有灵活的融资效率与渠道，他们被迫通过企业来借钱谋发展的局面仍未改变；

（从11年审计署报告看，省政府在地方债务中仅占29.96%，而市政府占了43.51%，县政府则占26.53%）

其次，多地政府在13年上报审计结果时，为了账面好看，将近64%的债务排除在政府性债务之外，使之成为不受中央监管的隐性债务。如今中央以统计结果为准，不对这64%的债务兜底了，也让作茧自缚的地方有苦难言，为了还债，地方政府也只能选择铤而走险：借钱还债。

此外，短期内GDP仍是政绩审核的关键，而财力不足的基层政府不仅要花钱维持公共服务与社会福利，还要投入更多资金在回报周期长、利润低的公共基建项目上，以此赚取政绩。这也是他们“顶风作案”、对中央号令熟视无睹的原因。

为此，诸侯们将信托、政府投资基金、影子银行、P2P平台，作为替代传统银行贷款的新融资方式。故14年中央着手规范地方债务后，全国债务融资规模反而借着融资平台的“更新换代”，开始了新一轮扩张。

从13年到15年年底，贵州政府债务便由4622.58 亿增至9135.5亿元，三年激增97.63%。而据查，15年以来，有7省6市5县以信托融资、银行贷款等方式，以政府财政为抵押，借债537.19亿元。可见中央用于规范地方债务的43号文形同空文，地方违规举债的状况难有改善。

（借着融资平台扩张的东风，政府投资基金的募集规模从14年的3031.35亿升至36961亿元，可见地方的隐性债务如滚起的雪球般，刹不住车了）

动真格了！

也不是没有好消息，随着武松上山、蝇拍飞舞，头铁的诸侯大多被削成了矮子，如今庙堂之言，谁敢不从？政令通达、俯首帖耳的局势，让中央终于有底气去阻挡那飞奔的雪球了。

2017年伊始，中央便密集出台了50号文、87号文、194号文等多项规范地方债务、加大融资监管的监管政策。除了在企业融资与地方政府之间划清界限、明确发行地方债券是政府举债的唯一合法途径外，还联合央行对各商业银行与政府基金进行彻查与整顿，欲将地方违规融资的渠道彻底掐掉！

（17年7月，国务院派出督察组彻查部分地区，对违规融资行为予以制止、处分。中央一套组合拳，成功使地方政府债券发行占比由16年的57.6%降至42.7%）

让少部分人失望的是，如今银根收紧的政策可不是一阵风，刮过就算了。18年以来，中央宁肯冒着经济回落、地方财政紧缩、城市建设降温的风险，也要维持对地方债务监管的高压政策。

日趋紧缩的监管体系和严厉的惩处机制让地方政府认识到了上头的决心，特别是在中央于年初发布的多份报告与白皮书里，都明确表达了以下几点：

1.小弟违规欠债、大哥打死不还；
2.地方乱上工程、中央宁死不批；
3.金融机构助纣为虐，中央定斩不饶；
4.官员举债一时爽，中央追责火葬场；

（17、18两年不断的各类政令，措辞越发严厉、步伐渐渐紧逼，在这高压下，地方隐性债务的增长被有效遏制了）

不过话又说回来了，越是严厉与急切的言行，我们越不难看出中央对地方债务这个问题的重视甚至可以说是焦虑，也间接说明了地方债务问题的严重性。

那么问题来了，如今地方债务问题有多严重？处理不好会有何后果？总体趋势是怎样的？

1.债务多如麻

先讲地方债务问题有多严重。尽管“主流口径”上都宣称我国地方债务总体处于可控范围，并拿中国80.5%的地方政府总体债务率来与国际通行警戒标准（100%）作对比。从27.33万亿元的全国政府债务余额，以及36.7%的政府债务负债率来看，我们甚至低于欧盟60%的警戒线：

（日本一骑绝尘，相比之下我国政府负债率确实还处于警戒线之下，是“可控”的）

咱先记住这组数据：16年，全国31省中，超过欧盟警戒线的只有贵州（74.0%），随后是青海（52%）、云南（43%），其他省份负债率都在40%以下。这也是目前地方债务总体可控的依据。

但我们都忽略（或者说假装忽略？）了一个问题：隐性债务也是政府债务的一部分，而地方政府债务中，隐性债务占了很大的比重。可上面的负债率里，只将显性债务纳入了计算。

那么，如果我们把隐性债务也放入其中呢？结果会如何？

直接上图吧：

贵州（149%）、北京（144%）、青海省（122%）、天津市（116%）…有12个省负债率超过欧盟60%警戒线；安徽、湖南、江西等10个省份负债率在40%~60%间游走。

那么国际通行警戒线呢，我们可是自称总体负债率在80.5%呢：

仅显性债务，宁夏（226%）、贵州（179%）、辽宁（169%）等7省债务率便已过线。如今再加上隐性债务，除了海南（75%）、西藏（4%）幸免于难外，其余29省都过了“及格线”。其中**天津（542%）、北京（452%）、贵州（359%）**位列前三甲，就差发奖状了。

据估算，我国地方政府的隐性债务总规模在21~30.5万亿元之间，是显性债务的1.4~2.0倍。加上明面16万亿的显性债…人大财经委贺铿先生的**“40万亿地方债”**的传言貌似也不是空穴来风吧…

2.后果不可描述

其次，地方举债通常都是拿财政收入和土地使用权作抵押，向商业银行、投资基金换取大量贷款，然后再拿这些贷款去搞城市基建和社会项目，从而带动发展。哪怕地方换不了债，还有中央擦屁股，所以那些金融机构才能放心地把民众储蓄和资金借给地方。

而地方则通过招商引资扩大税源、同时出让城市土地给开发商换取出让金，以此来还债甚至借到更多的资金搞发展。但如果大哥撒手不管了、小弟的收入甚至连利息都还不上了，后果会如何？

（2015年，全国土地出让收入平均降幅20%有余，各地方政府可支配财力下降，对债务按期偿还的保障能力有所减弱）

且不说金融机构还敢不敢借钱了，仅是规模庞大的公共基础设施（道路、桥梁、绿化、地铁、水利）与社会福利带来的运营成本，就够地方政府头疼了。

换个角度想，当地方没钱维持公共服务、还不起债；当银行要不回债、填补不了储户账目上的漏洞时，会发生什么？

（金融系统风险与银行信用危机，相信各位再耳熟不过了）

3.出来混，总是要还的

前头说得太多了，言多必失，我们就此打住吧，用几个数据和一张图作结尾，各位意会即可：

2015~2017年，贵州到期偿还政府债务分别占总债务余额的24.68%、20.46%、15.84%；
“拆东墙补西墙”已成为一种趋势，现阶段地方债务资金多来自银行贷款，且接近一半的新增贷款用于偿还旧债；
2017年，广东地方政府债务余额9023.37亿元，其中2021年为债务偿还高峰期，珠三角地区9市需还债1192亿元、粤东西北地区12市需还372亿元；

（地方政府债券未来五年将集中到期，其中2021年为债务偿还高峰期）

最后一个问题：总体趋势会怎样？相信答案已不言自明。

当然，解决债务问题的方法有很多，最粗暴有效的措施无外乎三种：

1.增发大量货币（比如再来次“四万亿”？）
2.征税还债
3.出售地方资产还债

（下场如何，委内瑞拉与俄国寡头了解一下？）

不可否认，“举债换发展”是历史必然与客观需求。但与此同时，埋下的定时炸弹也是我们万不能忽略的事实，唯有实事求是看待问题，方得险中求胜之道。

综上，接下来几年，是至关重要甚至决定历史走向的几年，**“2020年全面建成小康社会”**这句话可不是瞎喊的。历史大流、不进则退，诸君共勉。

回答选自文章《踩高跷的短腿威：过去：地方“举债换发展”成“定时炸弹”？》

更多文章请关注微信公众号**“浮世兿語”**

讲完过去，下篇我们将聚焦当下，聊聊养老金问题

也是“三问中国”的最后一问

之后，小编将继续着眼国际局势，干回老本行

道路艰辛，且行且珍惜

以上。

知乎用户 2215299 发表于 9/22/2017

不同意分税制导致地方债高企的观点，分税制是1994年实施的，而地方债的大口子是08年金融危机时候才开的放任各地方政府举债。

用哪了：

据审计署2011年的审计结果，截至2010年底，地方各级政府已支出的债务余额中，用于交通运输、市政等基础设施和能源建设5.95万亿元，占61.86%；用于土地收储1.02万亿元，占10.62%。

　　这些债务资金的投入，加快了地方公路、铁路、机场等基础设施建设及轨道交通、道路桥梁等市政项目建设，形成了大量优质资产，促进了各地经济发展和民生改善，有利于增强后劲。

跟民生有什么关系，为什么会连年高企，逐渐演变为危机？

跟民生没什么关系，大部分进各级官/商的口袋，像我这的街道全部拆一遍再用水泥铺下打下柏油，一年没到比以前还坑坑洼洼。。。换是你遇上一个可以随便借钱来投资又不用你个人还钱的银行，要的抵押物也不是你的，过几年你就卸任了，你还不有多少借多少？巴不得连下辈子的钱都借出来吧？能不变成危机？

如果地方政府破产，对老百姓有什么影响？

这话问到点子上了，10年开始地方债已经越滚越大不容忽视了，（猜测 中央：说好的4万亿咋40万亿好像都止不住啊？ 地方：钱钱钱钱钱，快到碗里来！ ） 就算把工、中、建、交四大行发行债券权利上移到省甚至北京总行，仍然止不住地方政府的饥渴！地方政府纷纷各显神通从地方的资金，自家的银行下手——农信社、农商行。（从中部几个城市以及县级投融资平台的贷款数据看,农信社基本占到贷款的70%至80%）

_甚至还有发行所谓理财产品之类的高利贷的。。（_一些地方通过信托、融资租赁、BT和违规集资等方式变相融资现象突出。

　　随着国家对地方政府性债务管理的加强和银行对地方政府及其融资平台公司信贷投放的从紧，一些地方通过信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品、BT（建设—移交）、垫资施工和违规集资等方式变相举债融资的现象较为突出。这些融资方式隐蔽性强，不易监管，且筹资成本普遍高于同期银行贷款利率，如BT融资年利率最高达20%、集资年利率最高达17.5%，蕴含新的风险隐患。）

怎么办？最近3大评级机构最后一个也到位了，下调了中国主权信用评级。。套用官员的一段话来解答下怎么对地方债吧。

标普认为，中国地方政府融资平台仍在举债支持公共投资，未来债务偿还可能动用政府资源。请问您有什么看法？

　　答：标普将融资平台公司债务全部计入政府债务，从法律上是不成立的。我国《预算法》、《公司法》等法律已经明确界定了中国地方政府债务、国有企业债务的边界。目前我国地方政府债务的范围，依法包括：一是地方政府债券；二是经清理甄别认定的2014年末非政府债券形式存量政府债务。截至2016年末，我国地方政府债务余额15.32万亿元，加上纳入预算管理的中央政府债务余额12.01万亿元，我国政府债务余额27.33万亿元，占GDP的36.7%。

　　《预算法》实施以后，地方国有企业（包括融资平台公司）举借的债务依法不属于政府债务，其举借的债务由国有企业负责偿还，地方政府不承担偿还责任；地方政府作为出资人，在出资范围内承担责任。同时，我国《公司法》明确规定，“公司以其全部财产对公司的债务承担责任”、“有限责任公司的股东以其认缴的出资额为限对公司承担责任；股份有限公司的股东以其认购的股份为限对公司承担责任”。

　　长期以来，中国政府始终高度重视地方政府债务问题。我们将继续深化财政体制改革，合理划分中央与地方财政事权和支出责任，确保财政持续健康运行。

我理解就是：我不玩了，你们搞的那些什么JJ公司破产吧，借钱给那些JJ公司的银行，也自宫了吧！

保持正常运转的钱我会给你，靠地方银行集资地方资金乱花已经没门了，完！

银行贷出去的钱其实大部分都是老百姓的钱，你说银行破产了对老百姓有什么影响呢？

最简单好用的 VPS,没有之一，注册立得 100 美金