风声｜鹤岗因停止供暖再成热点，资源枯竭型城市的出路在哪里？

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** 凤凰网原创**不能把民营企业及其积累，视为一种予取予求的资源，因为这种资源，可能是形成和发展一个城市的核心产业最需要的，同时也是最脆弱、最容易耗竭的。

作者｜贾拥民

均衡研究所学术顾问，浙江大学跨学科中心特约研究员

近年来，由于多方面的原因，东北的城市普遍越来越陷于沉寂，不过鹤岗却似乎是一个例外，这个城市上过很多次热搜。

最近，鹤岗又上了热搜，起因是一篇题为《气温最低-26℃，鹤岗一供暖公司却因亏损将停止供热》的报道。新年伊始，正当鹤岗气温下降到了最低零下26℃的时候，黑龙江省鹤岗市诚铭供暖有限公司却在鹤岗宝泉岭多个社区贴出通知称，因煤价上涨企业严重亏损，去年一年就亏了7、8百万元，多次向有关部门申请调价补贴未果，决定于2023年1月5日8时开始停止供暖。

在鹤岗，城市居民冬季没有暖气的生活是不可想象的。不过事情很快有了转机，鹤岗市城市管理综合执法局供热办工作人员称，政府已对供热单位约谈，其承诺不会停止供暖。

鹤岗是中国著名的煤炭产地之一，与鸡西、双鸭山、七台河并称“黑龙江四大煤城”，名字曾经出现在中学地理课本中。煤城的供暖公司烧不起煤？很有些荒诞感。

虽然现在问题算是暂时解决了，但是供暖问题其实只是冰山一角（而且确实只是“暂时解决”，从媒体报道来看，到了冬季，供暖问题总是困扰着鹤岗人。在当地政民互动平台“领导留言板”上，近年来，每到冬季，因供暖温度不达标、提前停气等问题在平台上投诉和求助的留言不是少数。）

**早在2011年，鹤岗市就被国家确定为第三批25座资源枯竭型城市之一。**资源枯竭型城市，是指矿产资源开发进入后期、晚期或末期阶段，其累计采出储量已达到可采储量的 70％以上的城市。鹤岗这样的“资源枯竭型”城市在中国还有不少，鹤岗的问题，类似城市在不同程度上也都存在。甚至，如果悲观一点看，鹤岗也许可以给我们的未来发展提出一个预警。

超低房价与世外桃源 VS. 产业衰退与财政危机

鹤岗已经上过两次热搜。

**第一次是因为它的超低房价。**据说，有“女子逃离大城市在鹤岗安家，全款1.5万元买房。”1.5万元，在一、二线城市连一平方米都买不到！在这个黑龙江地级市，市区均价5千元以下的房源占了绝大多数，总价10万元以下的房子也比比皆是。

关键是，鹤岗城市虽小，配套设施却基本完备，而且物价也不高。于是，鹤岗吸引了一批自由职业者、网红去买房定居，许多人纷纷晒出了自己在鹤岗的“幸福的日常生活”。一时间，鹤岗几乎成了网络上的一个世外桃源。然而，很多“新鹤岗人”都未能熬过鹤岗的冬季，很快又纷纷逃离了。

另一次是因为它成了中国第一个财政重整的地级市。

2021年12月23日，鹤岗市人力资源和社会保障局发布通知称，因该市政府实施财政重整计划，财力情况发生重大变化，决定取消公开招聘政府基层工作人员计划。财政重整依据的是2016年国务院办公厅印发的《地方政府性债务风险应急处置预案》：市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的，债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划。

根据鹤岗市国民经济和社会发展统计公报，2021年，鹤岗市全口径财政收入47.5亿元，其中公共财政收入28.3亿元，包括15.2亿元的税收收入，和13亿的非税收收入。但，同一年，全口径财政支出则达到了140.2亿元。

这意味着，2021年鹤岗市财政存在92.7亿的缺口。鹤岗的预算报告则显示，至2021年底，鹤岗市地方债务余额为257亿元。

另据鹤岗年鉴，按全口径财政收入/财政支出计算，鹤岗市财政早在2001年就出现了缺口，当年的财政缺口为1.8亿元，然后逐年扩大，到2020年扩大到了118亿元。2021年财政缺口稍有缩小，但是仍然很大。

结合最近这一次，鹤岗这三次上热搜反映的现象，恰好构成了一个闭环：产业衰退、人口流出——房价下跌——财政破产——公共服务缩水——进一步的产业衰退、人口流出……

以自然资源谋发展不可持续，关键是能否形成“核心产业”

中国自改革开放以来，尤其是在进入大规模城市化的发展阶段之后，从地方政府所起的作用这个层面来看，社会经济发展模式大体上可以归结为**“以地谋发展”**的模式（刘守英语）。

这个模式的基础是中国改革开放前就已经存在的城乡二元化的土地制度——农村土地所有权归集体所有，城市土地所有权归国家所有。在此基础上形成的中国土地有偿使用的“征地制度”，是地方政府的“土地财政”的来源：地方政府从农民手上征收过来的土地，通过“招拍挂”转为城市经营性用地（包括住宅用地），中间存在着巨大的差价。2008年后，为了应对全球金融危机，中央开始允许地方政府用土地去银行抵押贷款，土地实现了进一步的资本化。地方政府通过拉高地价，可以获得大量资金，用于投资和城市建设。这是中国城市化的重要密码。

然而，如刘守英总结的，这种发展模式带来了两个后果。一方面给地方政府带来债务风险和金融风险。地方政府的杠杆率攀升，房价过快上涨，居民部门的杠杆率上升和居民住房负担加重。另一方面，自2008年以来依靠房地产和基础设施来拉动增长的效率逐步递减，房地产和基础设施投资对经济增速的贡献逐步下降。于是，在2014年之后，中国经济增长率开始持续下行。

当然，这是从全国整体层面上说的。在中国，不同的城市之间差异极大。为了便于讨论，我们不妨先做一些简化假设。假设地方政府是真心想“经营好城市”的，同时假设民众在不同城市之间迁移没有任何阻碍。

在这种假设下，原先的“以土地谋发展”模式的可持续性，大体上就取决于一个城市能不能形成真正意义上的核心产业了。

如果地方政府能够依靠土地财政和土地融资有效地支持了核心产业的形成和发展，那么核心产业能创造出更多的就业机会，进而吸引了更多人口迁入。当然，更多人口的迁入，会导致本地房地产市场更加繁荣，从而地方政府就能够获得更多土地财政收入，或者通过土地抵押获得更多的资金。这样一来，就有可能形成一种可持续的正向循环。

相反，如果地方政府不能支持核心产业的形成和发展，那么“以土地谋发展”在一定时间之后就会在很大程度上沦为旁氏骗局，即，以优惠政策吸引开发商来盖房子，抬高地价——增加土地财政收入，利用土地融到更多的资金，进行基建投资，提升城市形象——以更加优惠的政府吸引更多开发商来盖更多的房子……

很显然，这种行为是不可长期持续的，很快就会积累起巨大的债务风险和金融风险，最终也会导致房价的下行和“鬼城”的出现。

那么，什么样的产业才算是核心产业呢？很难一下子界定清楚。但是很明显，依赖于易耗竭资源的产业，通常很难成为核心产业。

现在中国经济发展面临的一个巨大的挑战是，即便是人口这种“资源”，也在进入老龄化社会后，变成可耗竭的了。多年前，马英九先生创造了“人矿”一词，原意是说台湾资源贫乏，发展要依靠脑力，在今天看来几乎一语成谶。

正是在这个意义上，可以说鹤岗困境是中国许多城市原来发展模式的一个隐喻。

鹤岗的深层次启示：融入国际分工，警惕向体制回归

2022年8月10日，鹤岗通过国家气候中心评审，成为全国首个“避暑旅游目的地”城市。有人说，鹤岗可以借此转型为一个旅游观光城市，让人们夏天来避暑、冬天来滑雪，这样鹤岗就可以脱胎换骨了。

这当然是一个很有吸引力的设想，倘若真能实现，那也将会是一个美好的结局。鹤岗前次因为房价超低而上热搜，背后也许就存在着这种将资源耗竭型城市转型为旅游城市的冲动。

鹤岗的巅峰是在2012年。那一年，全市GDP达到了358亿元，房价也上涨至每平方米6000元以上。自那之后，鹤岗就走上了下坡路，资源逐渐枯竭，转型却步履维艰。然后是房价一路下行，人口不断流失。

这可能与鹤岗的自然条件也有关，在冬天，这里下午三点就天黑了，而且气温极低，对游客实在算不上非常友好。当然，现在还不能下结论说鹤岗的转型已经失败，但是它的困难确实给所有试图转型的资源枯竭型城市敲响了警钟。

即便鹤岗转型旅游城市获得了成功，也无法回避一个问题。旅游城市的产业往往是扁平化的、观光导向的，通常缺乏足够大的发展纵深和吸纳人口能力。决定一个城市的地位的，归根到底是它的产业在国内国外大市场分工体系中的位置。最有活力的城市，必定是那些通过其核心产业加入分工大链条、进入国内国际大循环的城市。

而且，鹤岗对中国城市的警示还不限于此。因为城市的兴衰系于其核心产业，而问题的关键是，一个城市，并不是只要有了地方政府的大力支持和巨额投入，核心产业就会涌现出来并发展壮大的。这也许是一个必要条件，但肯定不是充分条件。

现在，企业界、政界人士几乎人人都在谈“三六六”（三重压力叠加：需求收缩、供给冲击、预期转弱；六稳：稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期；六保：保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转）。

既然要稳、要保，就说明有稳不住、保不住的风险。这一切，归根结底是人们，尤其是民营企业家的信心不足。民企信心的下降，很重要的一个原因就在于政府在某种意义上仍然将民营企业视为一种用来实现自己的社会经济发展目标的资源（需要时是“小甜甜”，不需要时是“牛夫人”），而未能切实保障民企的自由选择权，落实民企与国企同等地位的所有制中性原则。

这也是计划经济思维的影响仍挥之难去的一个表现。这些年来，在经济增长速度下了一个台阶之际，“讨伐资本”却几乎成为了一种潮流，尤其是疫情期间，出现了大规模的“向体制回归”的现象。不能把民营企业及其积累，视为一种予取予求的资源，因为这种资源，可能是形成和发展一个城市的核心产业最需要的，同时也是最脆弱、最容易耗竭的。

这种情况若不能彻底改变，就会有下一个城市变成鹤岗，因为一切资源最终都有可能枯竭。

今晚乘网约车回家，司机师傅是一位年过60的男子，在上个世纪90年代中期就从沈阳来到了杭州。师傅说，刚来杭州时，他非常不适应，因为在沈阳时已经习惯了乘坐电梯上下楼，到这边后却很难看到有几栋装了电梯的房子。后来交谈中说起当年人们纷纷逃离体制，当今人们却对体制无比向往时，师傅感慨道：都说南方是改革开放的先行者，也许东北才是真正的先行者呢！

我悚然而惊，寒风中也不禁汗出如浆。

本文系凤凰网评论部特约原创稿件，仅代表作者立场。

编辑｜刘军

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