八问港区国安法：41 日急速通过的法例到底规定了什么？

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驻港国安公署不受香港特区管辖，归公署管辖案件具体由中国大陆的检察院和法院负责检控与审判；特区国安委员会工作不受港府其他机构干涉、信息可不公开、其决定不受司法复核；警务处国安部门可在外地聘人；法例可管在海外的非香港永久居民

2019 年 8 月 3 日，示威者在尖沙咀天星码头拆下国旗。

摄：林振东/端传媒

对香港影响极大的港区国安法，在 41 天内急速通过，过程并未咨询港人，直到七一前夕、30 日晚上 11 点，港府刊宪，宣布法例即时生效，港区国安法条文才首次公开。到底法例具体规定了什么？

港区国安法全称为《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》(港区国安法)，条文分为 6 章共 66 条，详列四大罪行的定义与刑罚，并规定两大新增机构——驻港国家安全公署 (驻港国安公署) 以及特区国家安全委员会 (特区国安委员会) 的权力范围。四大罪行包括：一、分裂国家罪，二、颠覆国家政权罪，三、恐怖活动罪，四、勾结外国或者境外势力。

每项罪名均按严重性分级，刑罚从轻到重包括可罚款、判监 3 年、5 年至 10 年及终身监禁。尽管法例表示大部分案件归香港本地司法管辖，但却赋予了驻港国安公署管辖某些案件的权力，并首次披露这些案件会经由最高人民检察院行使检查权，最高人民法院进行审判，意味着嫌疑人将会被送往中国大陆受审。

由大律师、律师和法律学生组成的法律团体「法政汇思」召集人李安然对端传媒表示，港区国安法法律条文界线宽泛模糊，市民不容易知悉自己何时会触犯法律。「比如明天 (指 7 月 1 日) 市民参与游行，说反对国安法，会不会可以触犯到国安法？不是没机会的。」李安然说。

值得留意的是，违法者将丧失作为候选人参加立法会、区议会选举或者出任政府公职或者特首选举委员会委员的资格，已经宣誓者也将丧失该职务。另外，港区国安法还规定，揭发他人犯罪或者提供重要破案线索的，可获减刑。

这一法例被赋予超逾本地法律的地位，其中特别规定：香港特别行政区本地法律规定与本法不一致的，适用本法规定；这部案例的解释权属于全国人大常委会。

一、国际游说还能做吗？海外人士受影响吗？

自反修例运动以来，香港示威者持续进行国际游说，以拉动外国力量制衡北京，也有组织提出「揽炒」策略，倡议外国制裁香港或大陆，胁迫北京以争取民主自由。港区国安法对于「勾结外国或者境外势力」的罪名，被认为是针对各项国际游说活动。

根据法例，这一罪名的定义涉及三大范畴：一、 为外国或者境外机构、组织、人员窃取、刺探、收买、非法提供涉及国家安全的国家秘密或者情报的；二、请求外国或者境外机构、组织、人员实施，与外国或者境外机构、组织、人员串谋实施；三、直接或者间接接受外国或者境外机构、组织、人员的指使、控制、资助或者其他形式的支援实施以下行为之一的，均属犯罪。

引人关注的是，港区国安法不仅管辖香港永久居民及其组织的行为，非香港永久居民在海外发起的针对香港实施的行动，也归这部法律管，这很可能意味着海外支持香港进行游说的组织或个人也会受到影响。其中，法例第三十八条规定：「不具有香港特别行政区永久性居民身份的人在香港特别行政区以外针对香港特别行政区实施本法规定的犯罪的，适用本法。」

其中亦具体列出五大情况，包括：一、对中华人民共和国发动战争，或者以武力或者武力相威胁，对中华人民共和国主权、统一和领土完整造成严重危害；二、对香港特别行政区政府或者中央人民政府制定和执行 法律、政策进行严重阻挠并可能造成严重后果；三、对香港特别行政区选举进行操控、破坏并可能造成严重后果；四、对香港特别行政区或者中华人民共和国进行制裁、封锁或者采取其他敌对行动；五、通过各种非法方式引发香港特别行政区居民对中央人民政府或者香港特别行政区政府的憎恨并可能造成严重后果。

在最初版本中，这一罪名并无「勾结」二字。全国人大于 5 月 28 日高票通过港区国安法立法决定草案，当时法例禁止四大罪行，最后一项为「外国和境外势力干预香港特别行政区事务的活动」。6 月 18 日人大常委会议时，草案最后一项罪名改为「勾结外国或者境外势力危害国家安全」。香港大学法律学院公法讲座教授陈文敏表示，「干预」是指向直接的行为，而「勾结」则指向干预前的行为，包括串谋、煽惑及游说；若未清楚界定，而解释权在北京，忧虑「勾结」定义随时间、政治气候或个案而改变。

2019 年 11 月 17 日，畅运道天桥一度出现火球及传出巨响。

摄：廖雁雄/端传媒

二、破坏交通是恐怖活动？

法例中另一项引人关注的罪名，是「恐怖活动罪」。其中定义为：为胁迫中央人民政府、香港特别行政区政府或者国际组织或者威吓公众以图实现政治主张，组织、策划、实施、参与实施或者威胁实施以下造成或者意图造成严重社会危害的恐怖活动之一的，即属犯罪。对于「恐怖活动」，法例列出了五项：

一、针对人的严重暴力；二、爆炸、纵火或者投放毒害性、放射性、传染病病原体等物质；三、破坏交通工具、交通设施、电力设备、燃气设备或者其他易燃易爆设备；四、严重干扰、破坏水、电、燃气、交通、通讯、网络等公共服务和管理的电子控制系统；五、以其他危险方法严重危害公众健康或者安全。

反修例运动中，勇武派示威者曾以堵路、破坏港铁闸机、在路上燃起火堆、投射燃烧弹等方式与警察进行对抗、瘫痪秩序以争取诉求，抑或表达对亲建制的港铁的不满等，在目前香港法例下，这些行为遵循《香港刑事条例》进行起诉。

日后上述行为会否被定义为恐怖活动，依循港区国安法进行起诉，并可能移送内地审判？这值得关注。

三、驻港国安公署是不是皇上皇？

在港区国安法草案的重点内容披露之前，外界对于中央是否会在香港设立应对国安案件的监督与执行机构已有诸多猜想，而此前 6 月 20 日由新华社公布的草案说明就已透露，中央政府会在港设立维护国家安全公署，监督、指导香港特别行政区维护国家安全工作，同时与香港的执法机构建立协作机制，并对案件具备管辖权，意味着其在香港国安工作中的领导地位。

港区国安法第五章详细说明了驻港国安公署的职责与管辖权，并首先规定公署人员将由内地维护国家安全的有关机构联合派出，其经费由中央财政保障，并且需要加强驻港国安公署与中联办、外交部驻港公署、解放军驻港部队的工作协同。

在管辖权方面，第五十五条规定，当出现以下三种情形，分别是案件涉境外势力、香港政府无法有效执法、国家安全面临重大威胁的情况时，驻港国安公署可以提出对案件行使管辖权。当案件由驻港国安公署负责时，将会移交中国内地的检察机构行使检察权，最终也会由内地法院进行审判。

港区国安法规定，以上程序及最后的刑罚判定等诉讼程序事宜，都将适用《中华人民共和国刑事诉讼法》等相关法律的规定，「相关法律文书在香港特别行政区具有法律效应，有关机构、组织和个人必须遵从」。

更重要的是，法例显示出驻港国安公署拥有超然地位。第六十条规定，驻港国安公署相关人员进行执法时，并不受香港特别行政区管辖，其人员和车辆执行职务时不受特区执法人员检查、搜查和扣押，同时仍享有特区法律规定的其他权利和豁免。与此同时，香港政府有关部门须在驻港国安履行职责时，需提供必要的便利和配合，并对妨碍其执法的行为追究责任。

法律学者张达明在其脸书针对此条评论，「例如驻港国安机构人员在收集情报时，可以在不受《截取通讯及监察条例》规管的情况下截取通讯。此举有别于香港一贯行之有效的法治精神，即公权者须受独立法院监管。」李安然也指出，「这是法治社会不会出现的事，因为法律面前人人平等。我想香港警察也不会说自己不需遵守香港法律吧？」

除了上述职能与管辖权，法例第五十四条还规定，驻港国安公署会协同外交部驻港公署与香港政府，采取必要措施加强对国际组织驻香港机构、在香港的境外非政府组织和新闻机构的管理。可以预见的是，诸如国际特殊组织香港分会、各大国际新闻机构的香港分部等，都可能是驻港国安公署可以管理的对象。

四、特区国安委员会是暗箱操作吗？警务处国安部门可以从大陆请人？

除了中央政府在港设立国安公署，根据法案，香港特别行政区本身也要加设多个机构，包括：一、港府设立维护国家安全委员会，二、警务处设立一个维护国家安全的部门，三、律政司设立专门处理国安案件的部门。

其中，后两个部门的负责人由特首任命，但特首必须要征求驻港国安公署的意见。法例还规定，警务处国安部门的负责人必须宣誓「效忠中华人民共和国香港特别行政区，遵守法律，保守秘密」。

值得留意的是，法例规定，警务处维护国家安全部门可以从香港特别行政区以外聘请合格的专门人员和技术人员，这意味着该部门可以从中国大陆聘请相关人员。

特区国安委员会中，主席为特首，成员包括政务司长、财政司长、律政司长、保安局局长、警务处处长、警务处维护国家安全部门负责人、入境事务处处长、海关关长和行政长官办公室主任。

港区国安法首次披露，这一特区国安委员会拥有超越香港各大政府部门的地位，其工作不受「特区政府任何其他机构、组织和个人的干涉」，「工作信息不予公开」。

另外还规定，特区国安委员会所作出的决定不受司法复核。这意味着委员会的政策和决定不需要遵循《基本法》。

这部门的运作，钱从哪来？港区国安法规定，经特首批准，财政司长应当从政府一般收入中拨出专门款项「支付关于维护国家安全的开支并核准所涉及的人员编制」，但这一拨款行为「不受香港特别行政区现行有关法律规定的限制」。 另外，财政司长每年需就该款项的控制和管理向立法会提交报告。

五、香港原来的司法独立还剩下多少？

关于香港本地的司法安排，除了此前就已透露将由行政长官指定若干法官，负责处理国安相关的案件，正式公布的港区国安法细则在第四章做了其他具体规定。其中第四十四条指出，行政长官在指定法官前可征询国安委员会和终审法院首席法官的意见，相关被指定法官的任期为一年。

值得注意的是，一般而言，香港法院在审理案件时，是由各级法院的首席法官分配案件，行政官员并无权干涉。而港区国安法规定，相关案件只能由指定的各级法院法官对案件进行审理，行政长官「可」征询、而非必须征询终审法院首席法官的意见，被众多法律界人士指出这是对香港传统司法独立的干预。

李安然接受端传媒采访时说，更重要的是，现在没人说过香港法庭是否有权解读国安法，基本法第一百五十八条写明了香港法院对基本法的条款具备解释权，但港区国安法只是说解释权属于人大常委会，并没有说香港法院有权解读。

此外，国安法第四十七条规定，将由特首认定审理案件中的有关行为是否涉及国家安全，以及证据是否涉及国家秘密，且相关认定对法院有约束力，李安然认为，在这种情况下，「香港法官在判案时还有没有空间？如果对条文有不清楚的地方，会否需要向人大常委会请示怎样解读？那么基本上可以说，香港法官是没有权力 (独立) 审理案件的。本来香港确保三权互相制衡，现在人大常委会立法，而同时 (只能) 由它解释法律，跟普通法机制有很大不同。」

除了可能引起的司法是否能维持独立的争议，法例第四十六条还规定，对高等法院原讼法庭进行的有关国安案件的刑事检控，律政司长可基于保护国家秘密、案件具涉外因素或保障陪审员人身安全等理由，指示相关诉讼毋须在有陪审团的情况下进行审理，并由三名法官组成审判庭。而香港现有法律规定，严重的刑事案件均由一位原讼法庭法官及七名陪审员聆讯。

2019 年 7 月 1 日香港，示威者占领立法会，并在议事厅撕毁基本法抗议。

摄：陈焯煇/端传媒

六、如何保障公平审讯？嫌疑人基本人权如何保障？

香港各界一直关注国安法能否保障嫌疑人基本人权，在李安然看来，其中有三点需要留意：审讯是否公开、受审人士的保释权利，以及被驻港国安公署管辖的案件被告能否获得公平审讯。

国安法第四十七条指出，法院判定案件是否涉及国家安全，或者有关证据材料是否涉及国家秘密时，须取得行政长官的「认证」。而倘若涉及国家秘密，第四十一条则订明：涉及国家秘密、公共秩序等情形不宜公开审理，禁止新闻界和公众旁听，只公开判决结果，意味着此类案件不公开审理。

李安然认为，条文赋予特首约束法庭的权力，因此案件何时公开审讯、何时不公开，取决于特首。「当特首指明案件是国家机密，法官可以怎样公开聆讯？或者会有什么情况公开？这是不知道的。」

以往，香港法庭仅有少数案件相关隐私原因不公开审讯，例如家事法庭、少年法庭；敏感案件如性罪行案件亦会公开审讯。「即便是牵涉警察卧底行动，不便透露细节的也会公开聆讯；可能法官会指明某些资料无须披露，但整个审讯流程，是公众能看见的。」李安然认为，国安法处理严重的刑事罪行，但不让公众监察和设立陪审团，与普通法的机制相当不同，「如何确保审讯公正？」

此外，以往香港嫌疑人有权保释，控方需要向法庭说明为何拒绝保释，相反，在港区国安法之下，被告可能要说服法庭给予保释。条文第四十二条订明：除非法官有充足理由相信嫌疑人不会继续实施危害国家安全行为，否则不得准予保释。「怎样才会令法官足够相信？是否要有很苛刻保释条件才会令法官保释？这个角色以往是由控方去做，现在被告要自己解释。」李安然指出疑问。

特别值得留意的是，由驻港国安公署管辖的案件，将由中国最高人民法院指定有关法院进行审判；这些送到中国受审的人，不受香港的人权法保障，亦是香港律师无法伸手触及的范围。当案件根据中国当地刑事诉讼法审理，受普通法训练的香港执业律师还有资格评论吗？李安然特别提到第 58 条、有关被告委托律师的条文，「你有权委托律师作辩护人，但香港律师在中国没有执业资格。如果案件在大陆审理，被告会有权找大陆律师、抑或由国内机关指派律师？」

李安然指，国安法虽然列举《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会与文化权利的国际公约》规定的部分人权，并强调会保护相关权利，但当中并未有指明社会关心的公平审讯等人权，「国安法对人权的保障是很值得忧虑。」

七、警务处国安部门被赋予七大权力，和以前有何不同？

法例规定，警务处国安部门在执行国安案件时，除了香港法律赋予的可采取措施外，还可以采取七大方式执法，其中包括警察可要求嫌疑人「交出旅行证件或者限制其离境」。法政汇思李安然指出，这一剥夺嫌疑人离境的权力，以往并非港警所有，而是被告提堂时，由法庭决定被告能否保释、能否离境。

此外，法例还规定，警察可以「搜查可能存有犯罪证据的处所、车辆、船只、航空器以及其他有关地方和电子设备」、可以「对用于或者意图用于犯罪的财产、因犯罪所得的收益等与犯罪相关的财产，予以冻结，申请限制令、押记令、没收令以及充公」、可以「要求信息发布人或者有关服务商移除信息或者提供协助」、可以「要求外国及境外政治性组织，外国及境外当局或者政治性组织的代理人提供资料」、可以「经行政长官批准，对有合理理由怀疑涉及实施危害国家安全犯罪的人员进行截取通讯和秘密监察」、以及「对有合理理由怀疑拥有与侦查有关的资料或者管有有关物料的人员，要求其回答问题和提交资料或者物料」。

这意味着，警务处国安部门还有权冻结嫌疑人资产，无须得到法院手令便可以进行搜查、秘密监听和截取他人信息。

在港区国安法通过前，《截取通讯及监察条例》规定，执法机关在展开任何截取通讯或秘密监察之前，必须先取得小组法官或指定授权人员的授权。港区国安法打破了这一规定。

八、法例还有什么细节？

港区国安法在第六章负责第六十三条中规定：担任辩护人或者诉讼代理人的律师应当保守在执业活动中知悉的国家秘密、商业秘密和个人隐私；配合办案的有关机构、组织和个人应当对案件有关情况予以保密。

这意味着，大律师、律师等法律工作人员也被规定保守「国家秘密」，而对于什么是「国家秘密」，港区国安法并无具体规定。只是如前文提及，第四十七条规定，香港法院在审理案件中遇有涉及有关行为是否涉及国家安全或者有关证据材料是否涉及国家秘密的认定问题，应取得行政长官就该等问题发出的证明书，上述证明书对法院有约束力。

「我想其实如果泄密，作为律师都有触犯国安的罪行。因为颠覆国家政权罪就是严重干扰政府机关履行国安法职能，所以我泄密都有机会触及。我相信这件事律师需要注意，如果将资料泄出来，例如把资料交给传媒。」李安然对端传媒表示，而重点是，什么才算「国家秘密」，可能在法律工作者眼中，某些事情涉及与侵犯人权的事实，而在国家看来是「国家秘密」。

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