卖蔗翁 | 比大哭更痛的，是势成必然的大哭

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惜字如金的国家法律，罕见地用了三个“不得”反复强调，就是不希望我们产生哪怕一丝误解。

文/ 呦呦鹿鸣

这两天，一个哭声揪着大家的心。这是一次嚎啕大哭，来自2021年12月6日的江苏南通海门区，一位73岁的“卖蔗翁”：

一群小伙，穿着“静通市容”制服，几根几根地，把他的自种甘蔗全搬到“静通市容”标志的皮卡车上，老人留在原地大哭。老人的孙女说，自行车的打气筒也被拿走了，“轮胎没气了，只能一路推着自行车回家，走了很远的路。” 

这样的哭声，远在南通，却好像眼前一般。

很多人都很惊讶，如今这么繁荣昌盛，为什么光天化日之下还会发生这种令人心酸的事？所以，许多朋友想到的就是：一定是几个坏人干的，严办！

然后，就像无数“偶发恶性事件”一样，风过之后，街市依旧太平。

许多人不知，大哭已然揪人，但比嚎啕大哭更糟的是，这是一次早已注定发生的嚎啕大哭。

为什么早已注定？难道不是突然发生的？

让我们把目光从“卖蔗翁”身上移开，来看看他身边的这批“静通市容”。

“静通市容”是一家供应商，全称“江苏静通市容管理服务有限公司”。按当地政府说法，“属于政府购买服务的第三方市容公司，按合同承担市容管理相关工作”。

如果是一群不相干的人在街上这样强行拿走老人甘蔗，那么，无论物品金额多少，构成抢劫罪，三年起判。但，这次行动依托的是《江苏海门叠石桥国际家纺产业园区管理委员会市容服务外包项目》，根据2020年11月10日发布的中标公告，这个合同为期一年，价格是1188万元。所以，当地派出所接警员对澎湃新闻记者表示，甘蔗被拿后，警方曾出警，“当时，他们（静通市容）正在执行公务。”所以，就没有了后续。

这是不是“公务”呢？

拿走甘蔗，属于法律明确规定的行政强制措施：“扣押财物”。所以，属于执法行为，可以理解为公务。

于是，卖蔗翁的哭声，将一个埋藏很久的矛盾凸显出来了。

《行政强制法》在第十七条明确规定：“行政强制措施权不得委托。行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。” 在第二十二条明确规定：“查封、扣押应当由法律、法规规定的行政机关实施，其他任何行政机关或者组织不得实施。”

委托就是外包。请注意：惜字如金的国家法律，罕见地用了三个“不得”反复强调，就是要表达绝对禁止的意思，不希望我们产生哪怕一点点误解。因此，将“扣押”这种行政强制措施外包给一家市容公司，是我国国家法律明令禁止的。

扣押甘蔗的行为，是公务，但100%违法了。

大概是与人性有关，似乎各国的行政官僚，都很容易产生将执法权“外包”的倾向。举个例子，在美国就存在少部分“私营监狱”，一些地方政府就将监狱外包给一些私人建设、承包、运营。很显然，这类外包很容易伤害政府的公信力。即便美国社会各方面充分发挥了监督功能，但仍然无法阻止私营监狱诸多弊端，至今争议很大。

我国法律在这方面摆出了非常鲜明、警惕的态度，是严肃权衡后下过决心的，是正确的选择。

不过，再看现实，是这样一番景象：

在各地采购网上，有大量的“市容管理外包”项目公开招投标；在各地新闻媒体上，有大量的“市容外包解决城管难题”报道；在视察中，各地方各相关局相关负责同志纷纷对市容外包表示赞赏；“市容管理外包”普遍出现在各个城市，从广东到上海，从山东到四川，从江苏到福建……南通“静通市容”这种操作模式，并不是只出现在当地的独特现象，而是一个已成熟的“城市管理改革创新”。

这又是怎么回事呢？冲突如此明显，该怎么理解？

**是不是因为国家法律已经严重滞后于各地城市快速发展的需要？**正如静通公司的负责人在第一时间接受访问时所说：他们的做法“被恶意放大了”，“队员每次去好心劝说，老人每次都不听”，“视频断章取义”，真正消耗公共资源的，是那个卖甘蔗的老人。

如果我们只批评一句“不能粗暴执法，要温情执法”，而不去解答这背后的疑问。那恐怕是无济于事。

今年3月28日，朋友圈曾出现过一段视频：浙江省桐乡市一名自称“市容巡查队大队长”的人，走进一家药店：“我是桐乡市市容巡查的，现在我宣布，外面的垃圾广告要全部清理掉。”“如果你要反抗的话，格杀勿论。”这位“大队长”风靡网络之后，大批媒体发出铿锵有力的批评，但是，然后呢？半年多后，又是一则视频，在江苏出现了“市容巡查”下的“卖蔗翁”。这也说明，这些年来，我们在这个问题的讨论上，流于表面，不够深入。

**“外包”的背后，到底是什么？**以下文字很重要，但可能会非常枯燥，请诸君多一些耐心，和我一起探索。

关于城市管理。我学习了两份重要文件。

一份是《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，2015年12月24日发布。

《意见》提出了总体目标：“到2020年，城市管理法律法规和标准体系基本完善，执法体制基本理顺，机构和队伍建设明显加强，保障机制初步完善，服务便民高效，现代城市治理体系初步形成，城市管理效能大幅提高，人民群众满意度显著提升。”

同时也规定了“协管队伍”：“各地可以根据实际工作需要，采取招用或劳务派遣等形式配置城市管理执法协管人员。建立健全协管人员招聘、管理、奖惩、退出等制度。协管人员数量不得超过在编人员，并应当随城市管理执法体制改革逐步减少。协管人员只能配合执法人员从事宣传教育、巡查、信息收集、违法行为劝阻等辅助性事务，不得从事具体行政执法工作。协管人员从事执法辅助事务以及超越辅助事务所形成的后续责任，由本级城市管理部门承担。”

在这份最权威的指导意见中，没有任何一个字提到早已在各地“创新探索”多年的“市容外包”。

而且，《意见》明确要求“协管人员”数量不得超过在编人员，并应当逐步减少。这条意见要对比才能看出来它的真实涵义：

在《江苏海门叠石桥国际家纺产业园区管理委员会市容服务外包项目》中，明确要求外包公司建立组织机构，配备160名“市容管理人员”。为什么不直接招协管人员，而外包出去呢？因为，如果是“协管人员”，那么，人数不得超过城管在编人员，否则就是挑战中央规定。我们很难想象，仅仅一个乡镇一级政府下辖的其中一个园区，就有160名在编城管。但是，外包公司，一下就可以配备160人。

所以，外包，是地方上突破干部编制人数限制的“利器”。 

正是抓住这一点，这家2017年7月成立的静通公司，发展迅猛。自2019年以来的公开信息显示，他们在海门区成功中标了至少7个类似政府项目，金额累计超过4000万元。

我还学习了2017年1月由住房和城乡建设部发布的《城市管理执行办法》，这里面也没有提到可以外包。关于“协管人员”，规定与中央意见是一致的：“协管人员从事执法辅助事务产生的法律后果，由本级城市管理执法主管部门承担。城市管理执法主管部门应当严格协管人员的招录程序、资格条件，规范执法辅助行为，建立退出机制。”

但事实是什么呢？事实是，就在这个办法发布的2017年，各地“城管执法服务外包”的弊端已清晰显现。

在2017年第14期的《中国集体经济》杂志中，刊发了上海理工大学管理学院谢文翰的《上海城市管理行政执法服务外包的问题与对策》。这份报告调研了浦东新区某城管执法中队及其辖区内的管理对象、所雇佣的“特保队员”，发现：

第一，执法服务外包超越权限，在被管理对象中，高达90.5%的受访者表示曾在无正式队员在场的情况下被暂扣过物品。

第二，执法服务外包不规范。特保队员有着装不规范、驾驶单位车辆不遵守交通规则，甚至还辱骂殴打当事人。47.4%的受访者看到过特保队员在执行任务时有偷懒、着装不规范、言语粗鲁等现象。

第三，外包后，责任主体不明确，管理对象维权困难。相当一部分管理对象或者根本不知道该向谁维权。即使有一部分人通过正规渠道去试图维护自己的权益，也是困难重重，甚至在维权成功后遭遇到了报复。

这是什么？这就是南通“卖蔗翁”的遭遇。

这份调研提出，固然外包人员素质普遍不高，但是，他们之所以粗暴，也是因为考核奖惩机制。对于执法服务外包的考核主要针对的是执法服务外包的效果，如在道路上有摊位，相关责任人则会被扣发一定数额的奖金。为了不被处罚，许多“特保队员”不得不采取一些不太文明的手段，越权扣押。企业是市场主体，追求利润最大化，他们关心的是市容整洁的效果，而不是具体手段，或者自己的形象。

所以，结果是什么呢？形象欠佳、越权、甚至是使用暴力和收受贿赂。

需要指出的是，上海是全国城市管理执法文明风评最高的城市之一。上海如此，其他地方会如何？

我又详细学习了“卖蔗翁”背后的这个《江苏海门叠石桥国际家纺产业园区管理委员会市容服务外包项目》，在南通公共资源交易平台上公布招标文件中，当地政府对外包公司除了明确提出要160个人，还提出以下要求：

第一，“实行双主管理，综合执法局除对外包队伍进行考核外，必要时可以直接对队伍进行管理和指挥，如不服从管理指挥和工作安排的按照考核执行。”这里“双主管理”应该是双重管理的意思。这段要求的潜台词大家应该很容易读懂。

第二，外包公司管理服务内容包括：街面市容秩序维持、街面设施巡查管理、园区市容秩序维持、“黑色广告”清除作业、早餐点疏通点管理、停车秩序、其他（比如，积极参与本区镇城市管理“大联动”工作，协助配合相关主管部门、执法部门开展市容环境保障和社会综合治理行动。配合区镇开展各类文明创建活动）。

这些“服务内容”非常突出“管理”，比如，“引导、指导、督促管理对象切实遵守各项规定和要求；开展街面市容巡查，对各类市容环境违法违规行为进行劝阻，督促当事人进行整改”“进行日常巡查，及时发现秩序混乱、占道经营、乱设摊、跨门营业等行为，对违法违规行为进行劝阻，督促当事人进行整改”。那么，如何指导、如何劝阻，如何督促？

浙江桐乡那位“市容巡查大队长”口中宣言“如果你反驳的话，格杀勿论”，算不算一种督促？是不是一种劝阻？

文件对外包公司特别规定：“对于少数民族外来人员等特殊管理对象或市容环境特别事件，承包单位要创新工作思路和方法，积极自主应对，有效进行处置。”

那么，什么叫做“积极自主应对、有效进行处置”？这些事项都由外包公司“积极自主应对、有效进行处置”了，还需要城管在编人员做一些什么？

在这种环境下，再看拿走老人甘蔗这件事，并不算“过分”——并没有像之前摔老人的那位南通城管一样直接动手。相对而言，拿走甘蔗，可算是一种“积极自主应对，有效进行处置”。

最有意思的是关于责任条款：“若发生违法管理行为或管理不当，产生一切后果和经济损失全部由服务管理外包单位无条件承担。”“承包单位在管理过程中相对人合法权益遭受损害的，应自行承担全部赔偿责任，管理人员注意自我保护，在管理过程中发生自身伤害或财产损失，均自行负责。”

也就是说，城管执法局不需要承担任何责任。

这个招标文件对于市容效果进行了极为详细的规定，也就是说，主要考核的就是市容效果。至于手段，没有强调。

在各种宣传、汇报中，各地往往说：“外包公司主要承担城管部门宣传教育、文明劝导、帮助服务等职责”。但在实际招标要求中，他们重视的只是市容结果考核，以及责任划割。于是，这些一年一签的外包公司采取一些越权手段，势成必然。

所以，这些外包公司的背后，是地方职能集体的一种冲动：以负最少责任的方式无限扩大手中权力，即便挑战国家法律，即便损害政府公信力，也在所不惜。

一门特殊的生意，越做越大。

在卖蔗翁的哭声传遍网络之前，各地“管理对象”实际上已经深受其苦，只不过，没有人刚好拍下了现场视频，无法为人知晓。

许许多多的哭声，在远方默默的沉没，沉没到了海底深处。

这些哭声很少被打捞出来，即便偶尔被打捞出来也未获重视，于是，外包越来越多，愈演愈烈，城管“临时工”之外，又有“更临时的队伍”。于是，这些哭声的再次发生，早已注定。

12月7日，南通海门区当地发布后续处理： 

1.区纪委介入调查，对三星镇负有管理职责的政府主要领导、分管领导、城管中队负责人、城管片区责任人启动问责程序。

2.三星镇政府登门向老人致歉。

3.三星镇终止与南通静通市容管理有限公司合作，将南通静通市容管理有限公司列为黑名单，并根据合同条款对南通静通市容管理有限公司进行相应经济处罚。

4.区政府今天下午召开全区城管执法人员警示教育会议，深刻吸取教训，宣传文明执法、温情执法。感谢社会各界的监督。

这说明，当地已经充分认识到：责任终归是要政府职能部门承担起来——无论外包合同中如何约定“一切后果由外包公司无条件负担”。我之前有些担心他们认识不到这一点。

关于第四条，“警示教育”，“温情执法”，挺热闹，在我看来都是浮于表面。最好的警示教育就是把中标合同拿出来，逐条讨论，逐条理解。否则，将来又会出现类似的故事：在编人员温情执法，外包公司越权粗暴。

毕竟今天开再大的会，新的外包公司人员也不会在与会名单里面。 

是绝对杜绝执法外包，捍卫执法的严肃、公正、文明？还是在舆情之后以擦边球的名义继续明修栈道、暗度陈仓？抑或其他？这不仅仅是一个城镇所面临的选择。

比大哭更糟的，是早已注定的大哭，而最糟的，是欲哭失声。有哭声，有人关心哭声，说明人们相信公义，而且彼此相信。如果连一个哭声都没有了，世界彻底静默，我们将会觉出真正的可怕。

今天，12月8日，最新的消息说，被扣押的甘蔗送回了，好心市民立即帮忙买下了它们，老人收到钱后笑了，南通当地市民还组建了300人大群帮助老人卖甘蔗。真是暖心的消息。

城市管理是一门技术，很多时候是一门艺术。全世界这么多城市，城市管理从理论到实践已非常成熟，所以，虽然很系统，也很多细节缠绕，但我相信这里面没什么玄奥难懂之处，也没有什么无法突破的核心科技。做好城市管理，真正需要的，是一颗和民众在一起的心。 

忽然想起一件往事。记得，十八年前，我到一家报社当记者。报社有一条规定：无论是谁，无论级别，不管总编辑还是年轻记者，新入职必须先在街头卖半个月报纸，包括扫楼逐户拜访订户。一开始，我有些不愉快，心里有些抵触，因为当时我觉得自己好歹算一个“精英”，接受过高等教育，不该干这样的活。但这条规定是硬性的，于是我只好改变态度，很认真地去完成它，早上5点就出门，一直到深夜。直到今天，我都很感谢这段经历。因为，正是这段经历，让我清晰地意识到两点：第一，负责报社“销售外包”工作的售报员、发行员凌晨四点就开始工作，在天桥下，在车站外，寒来暑往，风吹日晒，常受人气，常遭人欺，非常不易，我们记者写文章要对得起他们的辛勤；第二，每一个买报纸的读者、订户都来之不易，他们是真金白银的支持，没有了读者没有了订户，我们记者编辑的工作岗位就不存在了，因此，每一篇文章都要全力以赴，每一个字都要万分谨慎，要对得起读者的支持。

这个办法确实谈不上多么高大上、国际化，但我忽然觉得，它特别适合城市管理市容“外包”之后坐在办公室里的那些在编城管们。

我们国家发展很快，但仍然还有几亿人月收入不到1000元。到街头去，近距离听听老百姓的脚步声，听听他们的哭泣和欢笑，听听他们的窃窃细语，听听他们的默默无言，我们心中的善意就不至于麻木，不至于退却，不至于消失。

20211208呦呦鹿鸣

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