地方官为何不怕有亏空？

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作者丨【美】曾小萍（美国哥伦比亚大学历史系教授）

本文经授权选摘自《州县官的银两》

欠赋和亏空是清朝财政管理长久存在的特征。

这两类政府短缺有着重大的区别。严格地说，欠赋是指赋税征收时的短缺，是官员未能全额收税的结果；而亏空是专指政府仓库现有经费与依据政府规章支出后应有数目不相吻合。不同的时期，政府政策的重点在于减少这两种短缺中的一种。

事实上，亏空和欠赋关系密切。

现实中的逃税自然会造成地方官员财政上的破产，官员弥补正式经费体系并未提供的行政支出的压力，导致官员及属下采用许多手段，将他们的亏空捏造成欠赋。发动一场反对亏空或是欠赋的运动经常更能够反映出中央政府的认识：百姓和官僚哪一个弊端更大。这比分析从行政材料拣选出的证据得出的结论更为可靠。

不是说欠赋和亏空没有本质的区别，也并不是说，不同时间或地区的财政困难中，两个中的任一个都不占有主导地位。许多自然灾害总是给所在地区的人们造成经济上的一段困难时期，此后一些年份出现的欠赋常常就是具体的表现。

然而，传统的财政制度以皇帝蠲免赋税或是流抵的方式，很好地应对了这种危机。（清朝前期如何大规模蠲免赋税，可戳此文了解侯杨方：大规模减税可行吗？）某些地区，最著名的是江南，遭受特有的拖欠，部分是因为这一地区大量具有赋税优免资格的士绅家庭抗粮的结果。限定拥有功名者的特权和减少该地区过重赋税额的措施在一段时期内控制住了局势。而且，如前所述，整个帝国进行了赋税征收程序的改革，减少中间人介入以及衙门胥吏侵贪的机会。

尽管有诸多努力，但欠赋依然存在，并且当数目过于庞大时，通常的办法是宣布蠲免，将此一笔勾销，或是减轻百姓当前的负担，以便他们能够在很长时间内偿清欠赋。

清初亏空的情况极为复杂。我们已看到，考虑到地方的正式经费的水平，对于地方官员而言，在公务上有所作为而不引发亏空几乎是不可能的。尽管政府的职责就是要防止短缺的发生以及惩治不法分子，但从指控和弹劾案件的实际情况来看，存在大量对这种不法行为的宽容。

许多亏空案件匿而不报，当政府发现经费不足时，通常的做法是利用一省所有官吏的俸工银予以补苴。结果，一些官员对于平衡账目自鸣得意。而捐助俸工银弥补短缺的做法进一步加速了政府的破产，因为这笔经费需要抵补的是最先引起亏空的那些支出。

清初政府仓库大量的亏空并不是未能健全规范官员行为的法令所致，严厉的规章保证了对地方政府收入和支出的严密监控。在奏销制度中，官员须向户部上报所有的支出，只有在户部批准后，官员才能开销清册中的款项。官员不能只是在岁末简单地报告开支情况了事。如果官员不得已挪用的经费比原先请求的要多，或是为了特别的目的支出经费而未能事先征得同意，那么他的所作所为就与规章相左而会遭到弹劾。不论额外的支出是否合理，它都被认作亏空，并强令有关责任官员进行弥补。

这类法令旨在预防侵贪，这被认为是引起亏空的唯一原因。当官员向下任交代之际，也会有同样的预防措施。现任官员离任，他对所有的收入、欠赋、支出及实在经费造册并移交给接任的官员。后者检查清册并盘查实在经费以确信与清册一致。只有在他的继任者具结，证实交代册准确无误后，即将离任的官员才允许离开职位，或调任或离职。如果不一致，接任官员要将此上报巡抚或总督，督抚将弹劾即将离任的官员。后者要对亏空负责而接任官员则不负任何责任。

非正式经费体系对于这两种财政检查方法有着深刻的影响，使得它们在许多案件中毫无用途。鄂尔泰生动地描述了他在江苏布政使任上的情形：

窃维江苏重地财赋甲天下。从前各项亏空欠在民者或由灾荒，欠在官者半由贪鄙。深维其故，瞻顾实贪鄙之源，因循乃瞻顾之验，瞻顾因循未有不源为贪鄙者。上官需索下属，下属因剥削小民。至剥削之所入犹不足以供所出，则动库帑，盖爱惜功名并不得爱惜廉耻。究之，廉耻扫地，功名随之，故亏空州县亦未必尽出无良，实不肖之督抚司道有以使之也。

作为州县官对省里开支巨大贡献的回报，在面对日益增多的亏空指控时，他们也常常得到保护。在奏销过程中，省内大员纠劾低级官员的情况极为少见。雍正初期，对于官员亏空的清查，揭开了成千上万两的亏空，可当年这些亏空发生时，各省督抚从未提醒中央政府关注此事。而且，为了使自己免受弥补的牵连，督抚们不得不暗中破坏交代程序并逼迫接任官员接受即将离任的前任的账目、亏空和所有的一切。

大多数新任官员乐意这样做，因为他们知道自己定会发生亏空，并且在面对指控时会受到同样的保护。

中央政府官员也参与了对清朝头两位皇帝统治时期建立起来的检查制度的破坏，因为各部院官员和地方同僚相比，同样没有得到充足的行政经费，只要他们与地方官员有公务往来，就收受部费，从而参与到非正式经费体系之中。各省奏销时送有部费，这种做法尤为有害：

若无部费，册档分明，亦以本内数字互异，或因银数几两不符，往来驳诘。一有部费，即糜费钱粮百万，亦准奏销；或将无关紧要之处驳回，以存驳诘之名，掩示耳目。咨覆到日，旋即议准。内外通同，欺盗虚冒。

只要官员向户部缴纳所要求的费用，纵令该员有亏空，他的清册也能批准。

财政检查的门面还保持着，而各省的亏空却年甚一年。

……

摘自曾小萍《州县官的银两》

感谢 中国人民大学出版社 授权发布

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