皇冠积满灰尘

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文/呦呦鹿鸣 

行政法里，有一条原则——比例原则（也称均衡原则、平衡原则）。台湾地区当代法官陈新民先生将其称为“帝王条款”。

很厉害吧。

不过，我更喜欢另一个称呼——“皇冠原则”。来自1924年8月8日去世的现代德国行政法鼻祖、经典作家奥托迈耶。

有了它，一国行政才正当，才有体面，有光彩。

它最早是19世纪为了规制警察权而诞生：警察须在必要时，才能限制公民权利。后来，上升到宪法高度，并几乎为全世界所有国家所接受，成为国家现代化治理的根基之一。它要求行政机关作出一个行政行为必须：合乎目的、适当、损害最小。（在行政学理上，它的意思是：一个行政机关，必须选择对相对人（公民或者机构）利益的损害与所欲达到的公益相适应的途径，无论是否已经获得法律上的许可。）

在中国，它来得比较晚。1999年我刚进法学院的时候，才出现第一个案例：汇丰公司诉哈尔滨市规划局案。

如今，这个“皇冠”并没有因为崭新而熠熠生辉。相反，它落满了灰尘。

举两个例子。

今天看到一个处罚决定书：因为一个当事人到一个律所打印材料，支付了50元，律所没有开收费票据，天津市南开区司法局就处以停业整顿两个月的处罚。理由是《律师法》规定“律师事务所不得从事法律服务以外的经营活动。”

重复一遍：比例原则要求一个行政处罚三点——合乎目的、适当、损害最小。因为50元打印费，就停业整顿两个月，这合乎律师法的立法目的吗？适当吗？损害最小吗？

一个律所停业两个月意味着什么？那么多人没收入了。因为收了50元打印费，律所的律师、行政、财务，都没有了收入。这明显就是失当、失衡了。也许有人会说，你可以偷偷接案子嘛，但是，偷偷接不就是违法了吗？哪有一个行政处罚逼着人违法的？

我在很多行政服务大厅，都被收过打印费。有几个行政大厅因此被停业整顿过，哪个负责人被扣过工资？这个司法局作出这个决定的时候，考虑过这些吗？

要处罚，一个罚款和公开警告，不够吗？ 

我们再来看一个例子：

2月3日，昆明市市场监管局官网通报一起疫情防控期间借机哄抬物价、销售假冒伪劣等违法案件：

2020年1月28日，官渡区市场监督管理局行政执法人员根据举报线索依法对官渡区邦贝贝文具经营部进行检查。经查，当事人于2020年1月26日从朋友手中以每包28元的价格购进5包口罩，以每包30元的价格销售2包，获利4元。当事人在销售过程中未按规定明码标价，且未经备案、未经市场监管部门变更登记经营范围销售属于第二类医疗器械的口罩。当事人未按规定明码标价的行为，违反了《价格法》第十三条第一款的规定，依据《价格违法行为行政处罚规定》第十三条第一款第一项对当事人没收违法所得4元、并处罚款人民币5000元的行政处罚。当事人未经变更登记的行为违反了《个体工商户条例》第十条、《医疗器械监督管理条例》第三十条第一款的规定，依据《个体工商户条例》第二十二条，拟处罚款人民币1000元的行政处罚。以上拟罚没款合计6004元。

在疫情最紧张的时刻，这个文具店从朋友那里以每包28元的价格买进5包口罩，然后以每包30元的价格卖。他只加价了2元，一共获利4元。考虑到店老板的服务和劳动、店租，可以说这更像是一个良心商家、亏本商家，在给客户送福利。可是，他却被罚没了6004元。

这合乎目的吗？适当吗？损害最小吗？

这是不合比例，失衡了。当时，昆明当地政府却堂而皇之地作为典型案例发布，当做自己的光辉政绩。

那公告里，引用的法律法规一共182字，每个字都是昆明当局的耻辱烙印。

**就是这样，“皇冠”蒙尘了，一次次地，上面的灰越来越厚。 **

《行政处罚法》第4条规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为根据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”《行政强制法》第5条规定：“行政强制的设定和实施，应当适当；采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。”

这两条法规，是“皇冠”原则在现实中的文字。

今天，我们倡导国家治理现代化，这并不是说行政上动作越多越好。什么踹门而入，什么随手删掉，什么一把引掉……每一次超乎必要的越界行政，都是决策者颟顸与低幼的暴露，也是民众抑郁与怒气的累积，是把社会紧绷的琴弦拉得更紧。 

更多的时候，手收一收，才是正道。

路，太长了。因为不那么讨喜，比例原则少人提及，在公众领域鲜为人知，愿本文之后，有更多的行政专家一起讨论它、争辩它、督促它，把这个“皇冠”慢慢擦亮。

20200918呦呦鹿鸣 

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