许辉：中国职校教育，和被“倒卖”的廉价学生工人

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【编者按】7月，中国国务院印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，要求各地不再审批新的校外培训机构，现有培训学校一律登记为非营利性机构，并禁止上市融资。在教学内容上，禁用境外教材。

8月31日，中国教育部印发《关于加强义务教育学校考试管理的通知》，要求一、二年级不能进行纸笔考试，其他年级原则上只组织一次期末考试。考试结果不排名、不公布、不传播，不得根据考试成绩设置“重点班”。

一系列教育改革政策，是否真的能缓解内卷、降低育儿成本，又触及到中国应试教育系统的哪些痼疾？这个9月，端传媒推出“中国教育专题”，试图从教培行业、职校教育、创新教育等领域回答上述问题。今天是专题的第二篇，探讨中国职校教育如何才能真正培养出具备职业技能的毕业生。

整整十年前，我在《南方周末》参与撰写了一篇题为《“倒卖”学生工——富士康“团购”，职技校批发》的文章，当年这篇报导的背景有两个，其一是沿海地区企业用工成本上涨，劳动密集型制造业进行产业转移，其二是富士康各地工厂连续发生农民工自杀事件。

在重庆富士康一个多月的卧底调查发现，大量使用学生工成为地方政府和企业解决“年轻、廉价而驯服”的劳动力供应问题的主要方式。一方面职校学生以实习的名义进入工厂，企业不需要像社会招工那样签订劳动合同并购买社会保险，大大降低了用工成本，另一方面职校老师会进驻工厂，利用自己的权威协助管理，学生如果有违背纪律的反抗行为，可能招致扣发毕业证的处罚。这两方面因素导致在过去十年，学生工问题不但未能得到有效地治理，反而随着人口红利的消失愈演愈烈，无论是制造业还是服务业都在普遍使用学生工。

学生工乱象反映的是中国职业教育的市场失灵和政府失灵。早在计划经济时代，国有企业普遍实行的师徒制是工人技能形成的来源，而国家统筹的劳动、人事与分配制度保障了工人的身份和地位。但是随着市场化改革的推进，国有企业转向依赖外部劳动力市场，“入厂包工”成为一种新型的用工方式，导致它们投资内部技能培训的意愿不再，师徒关系逐渐被合同关系取代。此外，出口型制造业基本都采用去技能化的流水线生产技术，工人几乎不需要任何技能就能完成被高度分解的装配动作，而劳动力市场上存在大量的无技能农民工，因此劳动密集型企业完全没有必要进行技能投资。当人口红利耗尽时，比农民工成本更低的学生工成为替代性选择，无论在职业学校学什么专业，他们的归宿都是去流水线上打螺丝，这就使职业教育中的专门性技能培训丧失了必要性。

无论在职业学校学什么专业，他们的归宿都是去流水线上打螺丝，这就使职业教育中的专门性技能培训丧失了必要性。

另一方面，改革开放以来政府的资源投入在普通教育和职业教育之间是不均衡的，虽然两者招收的学生比例相差无几，但职业教育所获得的重视程度严重不足，特别是在中西部地区，职业学校变成了被层层考试淘汰的所谓“差生”的收容所，然后为中低端产业输送廉价劳动力。正是在这种命定式的轨迹下，政府和职业学校都主动地参与到“倒卖”学生工的生意中，比如政府以行政命令的方式要求职业学校为本地用工企业输送学生工，因为给企业大量输送学生工既是地方政府吸引产业转移的筹码，又为职业学校赚取不菲的管理费，这一看似三赢的局面本质上是一种权力寻租，对学生工来说，学而不得、学无所用必然会影响他们一生的职业命运。

2010年6月8日，江苏省苏州市，电子厂工人宿舍的窗户上挂满衣服。摄：Aly Song/Reuters/达志影像

技能培训市场的失败

对企业来说，技能投资必然存在外部性风险，即一些企业尽管没有进行技能投资，却可以通过“搭便车”的方式从培训企业获取所需要的劳动力，从而占有部分培训收益而无须分担成本。

从整体的角度看，政府、企业和职业学校滥用学生工上瘾的社会后果会是劳动力市场陷入“低技能、坏工作”陷阱，并长期处于技能短缺的状态。清华大学、复旦大学发布的《中国劳动力市场技能缺口研究》报告指出，新生代农民工虽然在受教育水平上有所提升，但只有三分之一左右接受过相关技能培训，仅有5.9%的农民工具有职业技能等级或职业技术证书，而且大多数农民工的职业技能都是通过非正式的培训方式获得的，包括“干中学”、“拜师傅”等。而国家统计局2019年的调查显示，七成左右农民工为初高中文化程度，大专及以上学历仅占11.1%，接受过官方组织的职业培训的农民工仅占33.3%，具有职业技术等级认证的农民工更是极少数。

经济学视角把这种现象归结为技能培训市场的失败，对企业来说，技能投资必然存在外部性风险，即一些企业尽管没有进行技能投资，却可以通过“搭便车”的方式从培训企业获取所需要的劳动力，从而占有部分培训收益而无须分担成本。“搭便车”的企业越多，其他企业丧失培训成果的风险就越大，对培训投入也就越消极，从而形成一种恶性循环，因此理性的企业往往不愿意投资于员工的迁移性技能培训，因为员工的流动性使他们难以确定自己是否可以获得培训收益。

但是，技能投资在产生私人收益的同时也带来不同程度的社会收益，比如公民素质的提高，犯罪率的下降，以及促进整个经济领域技术的革新和应用，从这个意义上说技能培训具有公共物品属性。因此，当职业教育和技能培训无法满足经济增长对技能的要求时，就需要政府干预。但是滥用学生工的情况表明各级政府实际上对劳动力市场的技能短缺现象是放任的，或者说干预的效果是很有限的，因为包括学生工的农民工长期以来缺乏工资和就业保障，高流动性导致劳动关系短期化，企业对农民工过度剥削，农民工对企业没有归属感，双方均没有意愿参与技能培训。而且农民工在工作中掌握的技能无法获得相应的资格认证，“有技术无地位”的困境无法激励他们持续地积累技能。

尽管改革开放以来，中国凭借“世界工厂”模式取得了令人瞩目的增长奇迹，但是由于企业和政府长期忽视对农民工的技能投资，劳动力市场一直存在技能短缺，使得经济增长陷入低附加值、低技能和低工资的恶性循环状态，这种战略选择虽然可以带来短期的增长收益，但是无法实现可持续发展，如果不进行结构调整和制度改革，不但工人无法提升技能水平，企业产品和服务的质量也不能相应提高。因此，从技能的角度看，中国产业升级本质上是要从“低技能均衡”向“高技能均衡”转变，使企业的技能需求刺激技能供给，促进劳动者接受职业教育和技能培训的意愿和行动。

1992年，工人在上海大众汽车的装配厂上工作。摄：Gerhard Joren/LightRocket via Getty Images

技能如何升级——以工业机器人为例

新的机器设备需要掌握更多技能和知识的工人的操作和维护，否则资本替代劳动得不偿失，因此人力资本的改善是劳动力市场发展的应有之义，只有工程师比重的提高和工人技术能力的增强才能从根本上发挥生产技术进步带来的劳动生产率提升。

过去五六年间，中国制造业利用新技术革命的契机加快推进自动化、信息化和数字化转型，“中国制造2025”、“机器换人”、“工业物联网”等政府提出的顶层设计和实践指引在企业层面带来了不小的改变，比如工业机器人的应用快速增长，使得中国自2013年以来成为全球工业机器人第一大市场。 另一方面，新的机器设备需要掌握更多技能和知识的工人的操作和维护，否则资本替代劳动得不偿失，因此人力资本的改善是劳动力市场发展的应有之义，只有工程师比重的提高和工人技术能力的增强才能从根本上发挥生产技术进步带来的劳动生产率提升。

从这个意义上说，实施职业教育改革，培养新技术工人是推进产业升级的必然要求。因此，2019年1月中国国务院发布《国家职业教育改革实施方案》，作为今后一段时期内中国职业教育发展的总体纲领。根据这一方案，中国职业教育改革的具体内容包括：提升职业院校的教学条件，构建覆盖大部分行业领域的职业教育标准体系，鼓励企业参与职业教育，建设高水平专业化的产教融合实训基地，增加实践性教学课时，规定顶岗实习时间为6个月，培养同时具备理论教学和实践教学能力的教师，并启动“学历证书+若干职业职业技能等级证书”制度试点。在当年的全国“两会”上，李克强总理在政府工作报告中提出从失业保险金结余中拿出1000亿元用于1500万人次以上的职工技能提升和转岗转业培训，并将农民工纳入高等职业技术学校扩招100万人的计划中。这些举措能否达到预期的效果值得长期观察。

以我长期关注的工业机器人行业为例，随着汽车、电子、家电等行业应用机器人数量的快速增加，企业对掌握工业机器人以及非标自动化设备的设计、安装、调试、编程、保养和维修等技能的新技术工人的需求存在很大的缺口。按照工信部的测算，如果工业机器人装机量达到100万台，大概需要20万相关的从业人员。由于这是一个新兴行业，存量的工程师不多，因此教育部2015年把“工业机器人技术”列入高等职业教育专业目录，2016年全国共有240所高职院校以此专业招生，其中广东省有20多所。据测算，如果开设工业机器人技术专业的高职院校保持在300所的规模，每年预计会培养3.3 万人，基本可以满足市场需求。但是新设专业往往存在师资薄弱、实训设备不足、培养周期较长等问题。

由于职业学校培养存在这些不足，市场化的技能培训应运而生，过去几年一些工业机器人本体生产企业和系统集成商纷纷开办技能培训机构，它们由于在实际的项目中积累丰富的经验，在培训方面具有技术和资源优势，教学设备更新换代快，教学场景不拘泥于书本理论，而是更贴近现实操作，这类培训适合有一定工作经验的工人，帮助他们在短期内快速上手，培训结束后比较容易找到工作，并在实践中积累项目经验、提升技能。但是市场化培训的质量往往参差不齐，费用也相对较高。

为了激励和规范工业机器人行业的新技术工人培养，2019年人力资源和社会保障部将工业机器人系统运维员和系统操作员确认为新职业，并于2020年制定国家职业技能标准，为工业机器人领域的职业教育和技能培训提供指引。此外，2020年中国首届全国职业技能大赛把工业机器人系统集成列为重要的比赛项目，吸引80名选手参加，在地方层面，2020年底上海举办首届工业机器人技术应用技能大赛，广东也组织实施首批工业机器人系统运维员（中级）职业技能等级认定工作。

2005年9月14日，北京一间汽车工厂的机械臂焊接车架。摄：Gideon Mendel/Corbis via Getty Images

技能培训体制的区别

中国在现阶段构建新的技能形成体制离不开企业的积极参与，《国家职业教育改革实施方案》中就强调要借鉴德国“双元制”模式，推进校企合作，打造“双师型”教师队伍。

在制造业自动化、信息化升级背景下，工业机器人行业是一个典型的反映技术进步与技能形成关系的例子，而且政府和市场均在其中发挥重要的作用，这可以看成是现阶段中国构建技能形成体制的雏形。按照资本主义多样性理论的研究路径，发达工业国家的技能形成体制可以根据企业和政府对职业教育和技能培训的参与程度分为四类，分别是以美国为代表的自由主义技能形成体制，以日本为代表的分割主义技能形成体制，以瑞典为代表的国家主义技能形成体制，和以德国为代表的集体主义技能形成体制。

以此为座标，中国在改革开放前后的技能形成体制存在明显的转向，在计划经济时期，政府和企业对技能形成的参与程度都比较高，国企采用师徒制制，开办技工学校，国家提供财政补贴，具有集体主义技能形成体制的特征；而在市场化转型时期，随着国企改制和师徒制解体，企业逐渐退出对工人技能的培养，而国家参与技能形成的方式转为通过公共财政支持各类职业学校的发展，具有国家主义技能形成体制的特征。

但是正如学生工问题所反映的，仅靠政府有限的投入，职业学校的生源质量、师资和教学水平、以及社会认同度都存在不足，无法适应产业结构升级时代对技能形成的要求。因此，中国在现阶段构建新的技能形成体制离不开企业的积极参与，《国家职业教育改革实施方案》中就强调要借鉴德国“双元制”模式，推进校企合作，打造“双师型”教师队伍。这意味着新的技能形成体制将重新纳入集体主义的特征，即国家和企业分担技能培训成本，由职业学校提供理论学习，由企业车间提供技能实际操作训练。对企业来说，投入资金购买先进机器设备，如果没有足够的新技术工人，生产效率的提高将受到制约，因此会有动力承担对工人的内部培训，但是只有解决技能形成中的“搭便车”问题，企业投资的积极性才能真正提高。

2019年9月25日，工人于深圳的一间电子烟厂上工作。摄：Kevin Frayer/Getty Images

在德国企业聚集的江苏太仓已经形成了一种跨企业培训模式，在一定程度上解决了这一问题，具体来说，在地方政府的支持下，当地职业学校和德资企业合作成立专业技术工人培训中心，学生在课堂、实训中心和企业车间接受培训教育，所学内容主要为行业专用技能，毕业后获得德国商会的职业技术证书。这种模式不限制毕业生在行业内企业间流动，但是企业间进行有组织的竞争，通过合作协议，一方面进行薪酬控制，实现级差工资的压缩，另一方面直接控制员工流动，限制挖人，从而降低员工跳槽和企业挖人的动力，而未参与技能培训的德国企业，如果需要聘用技术工人，需要向其培养企业支付一定的费用，这些措施和行规降低了当地劳动力市场的流动性，保障了企业进行技能投资的获益。

综上所述，当前中国的职业教育正处在一个岔路口，一边是制造更多的学生工，一边是制造更多的新技术工人，尽管研究者和政策制定者的良好愿望是后者，但是这个目标并不容易实现，除了长期投入之外，更需要制度和政策的改善。因此，政府和企业必须放弃短期利益和路径依赖的诱惑，认识到滥用学生工是一种竭泽而渔，唯有投资技能，让学生学有所得，学以致用，既有技术又有地位，才能使未来的经济发展进入“高技能均衡”的良性循环，即企业依赖高素质劳动力扩大市场份额，产业迈向全球价值链中高端，这将进一步强化对职业教育和技能培训的质量要求。

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