北京市档案馆｜近代北京的免费医疗

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CDT 编者按：原文发布于北京市档案馆微信公众号，目前已被发布者删除。

免费医疗一直是医疗改革乃至整个社会讨论的热点，目前，不管是对全民的普遍免费医疗甚或是对特定低收入群体的免费医疗都难以实现。但考察近代北京的历史，免费医疗却曾以某种形式存在过一段时间。

一、免费医疗的创设

清末以前，北京人看病一般是到医生家中或开设的医馆看病，有钱人家也可请医生到家中。清廷所设太医院颇具规模，但主要面对皇室和高官，普通民众难以企及。对于广大平民，政府没有专门的官立医疗机构， 一些社会慈善组织开展的慈善医疗也多是面向鳏寡孤独者，且大都是临时性的。

清末，政府面临内忧外惠，开始实施 “新政” 改革。当时，新政的推动者认为，“立国以强民为本，而强民以重医为先”，我国传统的中医，因有其不能普及的弊端，所以应向西方学习，设立现代医院，使中西兼备，“各具专长，同收实益”。1906 年 8 月，清廷设立内城官医院，地址在东城钱粮胡同；由于创设内城官医院“颇著成效”，1908 年 6 月，民政部又奏请在外城宣武门外梁家园设立外城官医院。这便是公认的北京最早建立的近代官立医院。内、外城官医院初设时归民政部直辖，1910 年改归北京地方警察机构内、外城巡警总厅分别管辖，1913 年 1 月由合并后的京师警察厅接管。

内、外城官医院开创了我国官立医院免费医疗的先河，其最大特点是不再专侍皇室贵族，而是服务于普通民众，更侧重面对广大贫民。1910 年改归内、外城巡警总厅分别管辖后，两厅共同制定的〈内外城官医院章程》第一条即规定：“本院系民政部奏请设立，纯属官立性质，所有来院诊治之人，概不收费，惟住院诊治者饭食费须由本人自备”。这就是说，内、外城官医院为官办，民众在院看病均享受免费治疗。

所有普通民众，包括女性和儿童，均可到内、外城官医院免费就诊。除门诊外，官医院也收治住院病人，按规定饭食费由病人自己承担，但遇到特殊情况时，警察机构也承担部分病人的饭食费用。住院死亡者由警察厅和主治医生验明后，交由亲属领回葬埋；如无亲属具领葬埋，由医院报告警察厅，发给棺木送往外城义地埋葬，并进行标志以便识别。这一点类似于传统慈善机构对无钱安葬的贫困民众施舍棺木。

经费是内、外城官医院运作最重要的基础，因属官办又具有慈善性质，其所需经费、药品，全由政府负担，从国内外购买的各种中西医料，经过各省处税务关卡也一律免税。按照规定，内、外城官医院经费按月从京师警察厅请领，由内务部拨给，月终报销预算决算，并详细列表报京师警察厅呈内务部。民国最初几年，内、外城官医院每月经费预算各为 2000 元，每院全年 24000 元。实际上， 随着就诊人数的增加和物价上涨，原有经费预算已不敷使用，1917 年时，内城官医院全年实际经费增至 30974 元，外城官医院经费增至 29960 元，至 1922 年时，内、外城官医院所需经费又有所增加，仅 1 月份财政部就发放内、外城官医院现金及兑换券各 2935 元。

二、免费医疗实施的效果

内、外城官医院设立伊始就取得了较好的成效，据统计，在 1906 年内城官医院最初开办的 5 个月里，就医者达到三四万人，徐世昌称：“考之舆论，咸谓该监督等择方审慎，用药精良，务体人情，不染官司，是以就医愈众，全济愈多，受诊之人以辩证之明，起疴之速，且有登报致谢者，此医院开办渐著成效之实在情形也”。就诊人数不断增加，至 1907 年，仅秋季三个月内城官医院就诊人数就已达到 30700 人。正是由于内城官医院诊治效果明显， “每季诊治人数均逾数万”，“凡内城商民人等皆得邀博济之仁荷诊治之便，糜不欢欣鼓舞”，但广阔的外城，距内城较远，感染疾病者不便到内城官医院就诊，每当春夏交替时令不正时，外城病人尤多，因此 1908 年民政部又上奏请求开设外城官医院。

外城官医院开设后，两所官医院一内一外，共同发挥救治民众的作用。1908 年 6 月，内、外城官医院每季度就诊人数皆有数万人之多，1909 年全年就诊人数更是高达 288467 人次，而当年北京内、外城总人数还不到 80 万，可见前往就诊人数比例之高。所以，当时的民众认为内、外城官医院的设立 “于卫生大有裨益，人皆称便”。

民国后，由于多种公、私立医院的建立，分散了就诊人数，内、外城官医院每月就诊人数比清末略有下降，但为适应民众所需，内、外城官医院开设了多种医疗种类， 以 1918 年 5 月统计就诊为例：内科 4217 名，外科 2794 名，妇科 2182 名，儿科 2141 名，眼科 569 名，耳科 275 名，喉科 115 名，花柳科 97 名，共计 12390 名。据此推测，全年仍有 10 万次左右的民众前去就诊，这个数字刚好与北京的贫困人口比例相近。因为实施免费医疗，贫困民众从中获益最多，所以当时的报纸曾评价其 “于兹数载，贫民颇以为佳”。

北洋政府后期，财政困难，影响政府多个机构运行。但当局对免费医疗比较重视，内、外城官医院在 1927 年 8 月合并前受到时局影响较少，前往就诊人数一直保持稳定。如 1927 年 3 月 3 日，内、外城官医院中西医共诊治病人 595 人，3 月 30 日，共诊治 586 人。

三、免费医疗的发展

1914 年京都市政公所成立，“鉴于市内贫民日众，遇有疾病医药维艰，而公立医院尚待扩充”，于 1916 年在香厂筹设仁民医院，但至 1917 年 5 月因事停办。为满足就诊需要，改善就诊条件，京师警察厅向其请求暂借仁民医院地址，扩充外城官医院及西医诊察所，所有医药仍 “概不取资，以恤贫病”。由此，外城官医院便逐步由宣武门外梁家园搬至此地。因内、外城官医院实行免费医疗， “贫民之因病求医者，皆在该院诊治”，1927 年 8 月京师警察厅为节省经费，被迫将内城官医院归并外城一处，但考虑到城内外贫苦民众众多，“一旦失此诊病之所，极感不便”，很快在市政公所的帮助下，又在内城官医院旧址重开。

1928 年 6 月，北平特别市政府成立，下设 8 个职能分局，京师警察厅改为公安局，原有卫生行政职能大部划给为卫生局。卫生局几经变化，1933 年成立卫生处后，将内、外城官医院改组为市立医院，在原香厂外城官医院旧址办理，外设东郊、西郊、南郊、北郊、北城、内城 6 个诊疗所及妓女检治所。市立医院开办后的 8 个月中，门诊量可日达二三百人，如果各所皆算在内，在 500 人以上。自 1935 年 7 月至 1936 年 6 月止，市立医院及各诊疗所共收治门诊患者 158211 名，住院患者 234 名。

改为市立医院后，并未延续内、外城官医院 “概不收费” 的政策，从 1934 年 5 月开始，所有民众不管是到市立医院还是各诊疗所就诊、住院，都“应缴各费”，但“赤贫者得免缴一部或全部”。1940 年 1 月 1 日，又修订各项收费政策，补助医院，如初诊每人收挂号费 1 角，复诊 5 分，特别挂号 1 元，月诊 1 元；手术费每次 1 元至 10 元；X 光透视每人每次 2 元，治疗每人每次 5 元至 10 元等。之后，所有挂号、诊治、医药费等均不断上涨，至 1949 年 1 月前， 初诊、复诊、特诊挂号费已增至 0.6 元、0.4 元、8 元，并且卫生局准备将其分别增至 5 元、4 元、15 元，对于贫病患者的医药手术费依然减半或免费。改为市立医院后，普遍的免费医疗未延续，且各种诊疗、药费不断增高，但对贫民的免费医疗一直持续至民国结束。需要注意的是， 贫民要在市立医院享受免费医疗，必须由所在官署开具实系贫民的证明。新中国成立后，该医院多次易名（工农兵医院、万明医院等），今称北京市宣武中医医院。

近代的免费医疗是当时政府为应对危机立国强民下的 “惠民善政”，具有较强的慈善救助性质，它的开设不仅是效仿西方医政，促进近代医疗行业的发展，更是当局政府从维护政治和社会稳定的基础出发“曲施救济，惠及穷黎” 的政策实施，其目的仍离不开思想教化和社会控制。但近代北京对贫困民众所进行的免费医疗一直持续到民国结束，对于救助北京的贫民发挥了积极的作用。

参考文献：

[1] 京师警察厅制. 京师警务一览图表. 出版地址不详, 1917 年.

[2] 京都市政公所编. 京都市政汇览. 北京: 京华出版社, 1919 年.

[3] 蔡恂. 北京警察沿革纪要. 北京: 北京民社, 1944.

[4] 杨米人, 路工, 清代北京竹枝词: 十三种. 北京: 北京古籍出版社, 1982.

[5] 吴廷燮､北京市志稿 • 民政志｡北京: 北京燕山出版社, 1990.

[6] 田涛, 郭成伟整理. 清末北京城市管理法规 (1906-1910). 北京: 北京燕山出版社, 1996.

[7] 王康久, 远古 - 1948 北京卫生大事记 • 补遗. 北京: 北京科学技术出版社, 1996

[8] 王康久, 远古 - 1948 北京卫生大事记, 北京: 北京科学技术出版社, 1994.

[9] 谢阳谷. 百年北京中医. 化学工业出版社, 2001.

(作者系天津社会科学院历史研究所副研究员, 历史学博士)

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