当务之急不是社会适应政府，而是政府适应社会

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社会学家周雪光谈肺炎危机 (下)

接受《端传媒》采访时，周雪光讲了自己家庭的故事。

「我母亲快 85 岁了，本来家里有保姆每天上门照顾，现在因为疫情隔离，保姆不能上门，只能一人在家。母亲住在单位大院里，虽然独自生活，但可以通过各种渠道得到关爱……春节期间存了很多食品，对她的基本生活没有太大影响。母亲跟我讲，她困在楼上，下去倒垃圾很困难。但对门邻居很有爱心，伸出援助之手，让母亲把垃圾放在门外，她帮助把垃圾倒掉……」

日常生活困难通过邻里相助解决了，周雪光想，这是一笔民间社会的文化资源。

疫情中，来自海内外的公民互助和自救是观察中国民间的一个重要窗口，而「吹哨人」李文亮的去世，也在民间掀起极大波澜。周雪光认为李的故事是众多人惨烈遭遇的一个活生生的具像，「这类情景普遍存在，是大的官僚体制环境造成的。只有政府和整个社会进行认真反思，在制度上做出实质性改进，才会避免类似的灾难。」

「反思才能对得起在疫情中失去的生命和破碎的家庭」，周雪光说。他再次跟记者提起李文亮那句被广为传颂的遗言：一个健康的社会不该只有一种声音。「这应该是我们反思这个疫情灾难的起点。」

如何看待政治逻辑与民众生存之间、国家与社会之间的张力？以下为端传媒和周雪光的访谈节录。

端：中国政府应对疫情的运作逻辑是什么？是否仍符合从上到下层层加码、越到基层执行似乎越厉害的运动式治理模式？运动式治理在多大程度上有效？

周：对这种大规模突发事件，任何一个国家、组织都会全力动员起来应对，也都会采取紧急动员的形式。中国这方面的现象比较特别，因为中国政府长期以来通过运动式治理来执行政策、解决问题，整个官僚体制可以说是按照运动式治理的方式构建的，已经高度适应这种方式。

关于层层加码，在学术文献中已有很多讨论。在我看来，层层加码在很大程度上体现了各级政府向上负责的定势，因为担心执行过程出问题，做不下去，所以给下级更大压力，以便可以确保完成任务，不出纰漏。

但这种说法用在现在的疫情动员似乎不太合适。我认为运动式治理、或者说自上而下推行指令，对武汉疫情和 SARS 来说，都是非常有效的。这次疫情和 SARS 都有一个特点，就是针对疫情的最好对策是相互隔离、各自为政，各个地方严加看守，杜绝人口流动；而民众因为担心传染危险，也积极配合。在这个事件中，中央政府关于各自隔离的政策意图、与解决流行病危机的基本原则、与地方性利益和民众期待十分吻合，所以从中央到地方到民众，可以非常有效地执行下去。

但并不是说这种自上而下的动员在所有情形下都有效。举个例子，1960 年代初的大饥荒，许多地区的民众食不果腹，饥饿而死。根据已有研究，有些地方的饥民试图外出讨饭为生，甚至有的村庄集体组织起来外出讨饭，这样的举措可以为饥民提供生存机会。但当时的官僚机构把外出饥民拦截下来，困在当地，造成了大面积的饥饿死亡，成为历史上的巨大灾难。

也就说，本来可以通过信息流动诱导食品流动或外出逃荒，让饥民存活，但在官僚机器的强制下，这些机会都失去了。在这里，我们看到，自上而下的意图与民众利益是对立冲突的。在这种情形下，政治的逻辑与民众的生存权利发生了尖锐冲突。

举国体制、刚性政府在应对危机中如何行为才是良策，需要具体场景具体分析。如果以为严格执行指令的刚性政府和运动式治理就是成功样板，那就大错特错了。它们可能正是导致危机的渊源。运动式治理的力度越大，导致的灾难就会越大。

端： 中央早在 1 月 25 日成立小组「全国一盘棋」管理防疫工作，可是到现在为止，中央似乎都是一个「缺席」的状态，那种高效划一的效率和领导人的在场感都并不强。尤其是在武汉，似乎物资一直不到位，人们想像中的举国之力大举进入武汉和湖北的情况，似乎除了医疗队进驻之外也没有发生。各地也有指挥混乱的情况。你怎么看这样一种「举国体制」的想像和现实的落差？(采访时间是 2 月 5 日，2 月 13 日，中央调整了湖北的官员任命)

周：在这样一个重大突发事件面前，所有人包括各级领导官员措手不及、应对慌乱，这是不难理解的。一个千万人口的大城市封城，民众大面积受灾，需要巨大规模的人力物力救援，起初的混乱和各种问题是可以预期的。

在我看来，如果目标确定，路径清楚，那么举国体制与顶层设计有优势来集中资源来推行政策执行。但这种突发事件打乱了常规的决策过程和行为，需要各级政府有高度的灵活性和应对能力。而这种能力又恰恰是现在这个越来越刚性的官僚体制所匮乏的。

在早期阶段疫情突发事件面前，决策需要高度专业化的知识和好的信息，这两者在起初的决策过程中都缺位，拖延了决策时机，而官员们都在等待自上而下的指令才能有所行动。这种体制恰恰表现出了它的僵硬性和脆弱性，不适合应对这类危机事件。

端：关于政府的应对措施，公众讨论得比较多的是政府采取不同程度的检疫隔离等举措，减少了人们的流动自由。你怎么看这些做法？

周：我不是流行病学领域的专家，不能提出有价值的判断。直观上，检疫隔离是应对流行病的基本对策。但我要强调，这只是针对目前传染病疫情的这个例子而言，一定要具体问题具体分析。如果把这个场景下的成功对策推广成一般性政策，则是一个「组织学习」的陷阱。我们不能毫无区别地为刚性体制唱赞歌。

端：从区域角度看，中国不同地方政府应对疫情的措施似乎各有特色。一种观点就认为，相比湖北，像四川、河南、上海等地就要做得好得多。你觉得为什么会出现这种差异？它们之间又有什么类似的地方吗？

周：我的观察是，在应对疫情这个突发事件时，中央政府一开始也没有明确具体的指令，只是一些原则性说法，这就给各个属地政府很大的自由裁量权，他们可以按照当地情况采取各种措施。所以，我们看到了这种不同省份明显的差异性。

这种地方性差异在中国一直存在，也是中国特色，只是有时是大张旗鼓的，有时是隐蔽行事的。多年来的经济发展和流动已经减缓了地方性差异，集权体制也在试图消除区域性差异。

但我们可以看到，在重大的危机面前，各地政府和地方性组织因地制宜的对策反应，适合当地情况，所以行之有效。如何在国家权力和地方性自治间保持一个良好的平衡，对于一个规模大、地区性差异大的国家来说，这是一个重要的课题。

端：这是否也是短暂的无中央状态带来的「自由」空间？或者说是倒逼出来的反应？技术官僚在其中的角色是什么？你强调官僚体制的自上而下造成了政府 (及官员) 的惰性，也造成了执行的延迟。但我们似乎也观察到一些「自上而下」失效的现象。比如说，许多城市实行「封闭式管理」，有些物业为了隔绝病毒传播，还不让快递员进小区，地方之间还互相抢夺物资，而中央部委需要不断「矫正」这些行为。为什么中央协调在这里似乎失灵了，地方会借此扩充权力吗？

周：可以说，在应对灾情事件这段时间，我们看到了一个短暂的「放权」阶段。中央政府只是提出一些原则性说法。各地的多样化举措，反映出各地在利用自己的地方性资源来应对危机。因为每个地区的疫情不同，资源不同，所以具体举措上可能有不少差异。

但到后来，又可以感受到各地官员的口号表态趋于雷同，在象征符号上和中央保持一致。「隔离禁流」这个控制流行病的基本原则在各地都是明确无疑的，所以在大的方面，各地还是很相似的。

另外是，我们也看到在应对疫情过程中对外地人，特别是来自武汉人的排斥，缺乏基本的同情心。听说许多地方的宾馆都拒绝武汉人入住。在防止病毒传染的场景下，这种反应是可以理解的，但总是要给流落失所的武汉人有所安置吧？民众有恐惧心理，那么政府官员呢？在相当一段时间里，没有听说各地政府有所作为。在中国大一统体制下，政府官员会产生这么大的排斥性，令人吃惊。

一个社会需要有对人类最基本价值的尊重，对于落难的弱势群体伸手相助。这么多年来的道德教育、政治教育，到底在教育、培养什么样的社会价值，这很值得反思。

端：除了政府，民间社会在此次疫情应对中也发挥了作用，你对这次民间社会在应对疫情方面的表现有什么观察吗？它背后反映出怎样的国家与社会关系的制度结构？

周：我倒觉得恰恰相反，民间社会在这次疫情里发挥的作用非常不明显。举个例子，在当年汶川大地震时，民间社会里的救助活动，包括捐款和参与救助，热情高涨，行为踊跃。这次我看到的是民间社会或者社会组织的萎缩。在武汉封城的早期阶段，除了个别例子如个人组织起来为医生开车之外，没有听到太多有关民间组织活动的情景。最近一段时间才听到读到更多的民众自发组织起来互助的故事。海外的许多华人、留学生也积极募捐救援，这是多年来一直有的传统。

但我们读到许多各地救援的事例，似乎大多是在政府统一动员下发挥作用，比如说居委会或社区干部，他们属于政府组织或者政府组织的延伸机构，而不是民间社会本身。在重大灾难生死攸关面前，在医生、患者面临病毒传染的生命危险关口，居然规定所有捐赠资源必须经过官方红会，实在是匪夷所思。

如果政府把所有方面都管起来，所谓无死角，无缝隙，这需要多大的组织体制和人员才能做到？政府现在也成立了很多所谓社会组织，但它们更像是政府延长的臂膀，而不是自主运行的主体。他们的行为逻辑和政府没有太大区别。当政府不作为的时候，它们也不能作为。当政府作为但出现失误时，它们也难以纠偏弥补。

当政府没有民间社会对它的约束和平衡，极易产生重大失误。在这次疫情中，我们正感受到民间社会、包括医学界专业性萎缩，所导致的恶果。

端：和民间社会相关，这次公众很关心的一个问题是问责，但是至今为止没有看到如 2003 年「非典」时那样的情况，如何解读这种现象？包括很多人这次看新闻，也觉得中央和地方、不同部门之间都在「甩锅」，推卸责任。你怎么看？

周：这么大的一个事件，造成了这么大的生命损失，家庭破碎，对民生产生了这么大影响，大家都情绪激动悲愤，各种问责的呼声很高，这是可以理解的。但我认为，关于早期阶段的信息收集、传递过程和实际发生的决策各个环节，我们现在知道的很少。现在谈「问责」为时过早。

与对具体当事人的「问责」相比，我觉得更为重要的是反思体制上的问题，推动体制改革，才能减少这类事故对生命、民生的伤害。我在前面已经说过，许多当事的官员都是在按照制度给他们规定的习惯行事。例如，训诫李文亮医生的民警，和发出训诫指令的上级官员，他们都在扮演这个体制给他们规定的角色。如果不改进体制，其他官员还会扮演同样的角色，从事同样的行为。

端：你在论文《黄仁宇悖论与帝国逻辑——以科举制为线索》中提到，当前中国依然面临着国家治理中一统体制与有效治理两者间的基本矛盾，相反还诱发出新的表现形态，特别表现在强化的组织力度与各群体之间不同诉求之间的紧张和冲突。你认为要如何从根本上解决一统体制和有效治理的矛盾？

周：不同社会中有各式各样的组织制度，各有优劣处。不同国家的制度结构也有各自的特点。从正式制度上来看，如果说从集权到分权是一个连续光谱，那中美在最极端的两端，中国是在最为集权的一端，美国是在最为分权的一端。

我们需要区分「分权」与「放权」这两个概念。分权指在法律上固定下来的不同权力的划分。例如在美国联邦制中，有些权力是属于联邦政府的，有些权力属于地方政府 (州政府、县政府等)，这些权力的划分是根本法如宪法所规定下来的，不容改变，这是一个分权结构。

而放权是指中央政府大权在握，拥有无限权力，它有时会下放一部分权力给地方政府，但随时随地可以收回来。

分权的好处是化解或分散了很多政治压力。例如，在美国，公共教育的权力主要在地方政府。如果在这个领域出了问题，地方政府首当其冲，联邦政府不会承担压力，没有人会到白宫抗议。当政府拥有了所有权力和功劳，它就必须承担所有的责任和过失。权力和责任是对称的。

中国国家治理基本矛盾是：一方面是一个中央集权的大一统体制，但另一方面又有各种地方性差异，所以这两者之间产生非常大的基本矛盾。我经常拿中国和欧洲比较，因为中国领土和欧洲差不多，内部差异也非常大，我们可以想像中国国家治理所面临的挑战，就相当于整个欧洲要通过一个中央政府管理起来这样艰难。

有人问，你为什么不和美国相比？我之所以没有和美国比，是因为美国这个制度确实非常不一样。美国的联邦制在许多方面缓和或解决了这种矛盾。当然，联邦制可能产生其他问题，比如它资源动员能力比较差。

我觉得基本矛盾在近些年日益突出，因为现在的一统体制越来越刚性，越来越强化，它和有效治理的矛盾也越来越突出。从很大意义上来讲，这次疫情的发展过程，包括官员的思维习惯，都是其中的表现形式。

社会发展越来越多元、复杂，但是中国用来管理社会的官僚组织反而越来越单一、刚性，官僚组织越来越庞大，等级色彩越来越强烈，向上负责倾向越来越凸显，因此产生很多惰性，导致了这个基本矛盾日益突出。

当然，中国各地政府组织还不是像正式制度要求那样单一僵硬，这是因为中国在实际运行里面有很多非正式制度来缓和与平衡这种刚性的正式制度。社会正在越来越多元化，有各种利益呼声。

当务之急不是社会去适应政府，而是政府要适应社会。政府需要有更多元化的结构来适应多元化的社会。最重要就是允许大家可以讨论，把问题提出来，通过讨论、争辩和各地在不同方向上的尝试实践，找到行之有效的治理架构。

端：比如有哪些可参考的治理架构？

周：比如类似联邦制的制度安排是不是可以讨论？很明显，在这么大一个国家里面，如果什么事情都要中央政府来掌控，地方政府没有制度上保证的权力，我们现在看到的这些矛盾永远解决不了，只能一松一紧，周而复始。要建立制度上的分权，而不是临时性的放权，才能有稳定的制度保障。但这个思路和现在运行的政治逻辑不一致，所以我觉得很难做到。

还有一个，建立更多可以替代政府功能的其他组织形式，比如说有些事情政府可以不管，可以交给民间社会来做，但这个又和现在推动的一元化领导相冲突。

我希望这是一个中国政府组织学习改进的机会，这样才能对得起民众付出的这么大代价，对得起那么多失去的生命。荒谬的决策剥夺了这些生命，影响了多少家庭，包括这些患者将来可能的很多后果，很多民众的正常生活、企业的运行被打乱了。许多后果我们现在还很难预测。

周雪光也推荐了两本思考疫情相关的书： 1、经济学家阿马蒂亚·森的《贫困与饥荒》。这本书提出，大规模饿死人的饥荒，在市场社会极少发生，而更多发生在高度集权的强政府社会。当某地粮食不够导致饥馑情况时，市场信息流通就会导致粮食流动进入这个地区，或者人们可以流动出去。武汉疫情的危机也提出了相关的问题：什么样的治理模式有利于民生？有利于人最基本的生活价值？有利于避免或更好地应对这种大的灾难？这些问题值得认真思考。

2、法国汉学家魏丕信写的《18 世纪中国的官僚制度与荒政》，主要讲述分析了清朝政府怎么应对大的自然灾害，其中也涉及到信息流动传递、皇权与官僚制间关系、动员体制，以及民间社会参与赈灾救荒的一系列相关问题。这次抗疫也再次提出了这些问题。

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