中国官僚如何失去了主见和能动性？

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社会学家周雪光谈肺炎危机 (上)

2019 年 8 月，斯坦福大学 (Stanford University) 社会学系教授周雪光趁着倒时差，看了 HBO 的五集电视剧《切尔诺贝利》(Chernobyl)，写了篇观后感。他觉得，这个故事中的一系列事件可以说是组织学研究的「教科书」般案例，其中：「信息」最为关键。「信息」的流通问题不仅影响了当局关于核反应堆安全性的判断，导致了盲目决策，引起事故发生，误判了事故后果，延迟了居民疏散，酿成重大失误。

新冠肺炎疫情蔓延时，周雪光这篇观后感，同他 2017 年出版的著作《中国国家治理的制度逻辑》，以及旧文章《芝加哥「热浪」的社会学启迪》，一起被人翻了出来，在网上流传，人们希望从中寻找线索，从体制角度来理解这次疫情如何爆发，为何防控没有及早到位。

他在《中国国家治理的制度逻辑》中的一句论断广为流传：「中国国家治理的一个深刻矛盾是一统体制和有效治理之间的矛盾，集中表现在中央管辖权和地方治理权之间的紧张和不兼容：前者趋于权力、资源向上集中，从而削弱了地方政府解决实际问题的能力……后者又常常表现为各行其是、偏离失控，对一统体制的中央核心产生威胁。」

1959 年生于山东的周雪光，在「文革」结束后的 1978 年考入复旦大学国际政治系，1991 年获得斯坦福大学社会学博士学位。博士毕业至今，他在组织社会学和社会分层领域倾注了许多心力，他的研究较少涉及意识形态或政策建议，大多采用组织学中的行为科学视角，关注「是什么」和「为什么」的问题，而不是「应该怎样做」。如今，周雪光是人们研究中国政府组织与行为时绕不开的学者之一。

尽管远在美国，周雪光也紧盯疫情。他和许多人一样，一直通过各种社会媒介跟踪、了解疫情的发展和其中普通人的遭遇。「在社会媒介上这些故事引起巨大的同情和呼吁，许多人通过转发和呼吁来『奔走相告』，希望提供帮助，很令人感动。在这个过程中我们听到了民众的呼声，感受到人的基本价值。」2 月 5 日，在接受端传媒的访问时，周雪光这样表达他的心情。

以下为端传媒与周雪光的访谈节录。

端：在《中国国家治理的制度逻辑》这本书中，你从组织学角度研究了中国官僚组织的激励设置、信息流通和决策执行过程。根据目前的公开信息，很多人觉得这次疫情的出现，和中国官僚制的特点具有关联。你怎么看待这种说法？

周：我们现在讨论这次疫情有两个大前提。首先这是个突发事件。在这个场景下，任何政府都可能措手不及，都会出现问题。我想，现在中国应对过程中出现的一些问题，是其他国家也可能出现的问题。

另外一个前提是，虽然这个事件发生到现在已经一个多月，网上各种信息很多，但是很多信息可靠性有问题，而且许多关键信息我们知道得很少，所以许多具体事情现在很难评判，比如说到底是谁的责任？我们不能急于针对具体问题作出评判。

在这两个大前提之下，我觉得值得认真思考的是，这个重大的突发事件前后的一些宏观环境与政府在对策处理上的一系列问题的关系。我的研究领域是组织学，特别是政府组织与制度，所以我主要从这个角度谈一下看法。

从我自己研究中国政府的观察和想法来看，当地政府在早期阶段的反应和处置方式并不是特别出乎意料的。

为什么这样说呢？政府组织是由人组成的，官员长期在特定环境里面扮演特定角色，从事特定工作，在组织常规环境中养成基本的思维定势或思维习惯。组织研究里面有一个概念，翻译成中文可称为「官僚人格」，就是指这种情形。

武汉疫情出现早期的政府行为，与过去政府通常碰到类似事件的处理情形很相似。过去的经历中，在所谓重大节假日、重大政治活动，比如说奥运、「两会」期间，各级政府都是竭尽全力消除、隐去各种可能的问题，尽量不要出事，一切以维稳的政治逻辑为重。湖北省在一月召开「两会」。在这个关口，政府对疫情信息的处理，试图大事化小，小事化了。从这个角度来讲，这些所作所为与以往的政府惯有行为没有太大区别。我不认为当地政府的这些反应是出乎意料的。只是这次的惯例行为导致了如此重大的灾难，这是官员们所无法预料到的。这些严重后果才把这类行为的弊端充分暴露出来了。

所以，我觉得仅仅将这个重大事故归咎于当地政府官员的工作失误是不恰当的。武汉当地官员一月初疫情早期的种种行为、做法，不应归咎于个人行为。一方面，这些做法与通常情况下政府对待问题的态度行为是一致的，另一方面，我想这也是多层决策的结果，武汉官员是没有这个权力做如此重大决定的。这些官员的行为是特定工作环境所塑造的，可以说他们是按照这个环境中的基本定势行事。只是在此时此地遭遇疫情的突发事件，导致了重大后果。我们现在是带着后见之明来评判这个过程。应该反思的是造成这种政府行为定势的大环境。

例如，这个疫情事件反映出一个重要的问题是，专家权威与政府权力之间的关系。在这种疫情等重大公共卫生事件中，只有专家才具备所需要的知识、经验来判断和预测它的严重性和需要采取的各种措施，政府官员应该听从专家判断。这个方面很多人都已经指出来。但我们经常发现，专业人员在这类重大事件中，在他们最有发言权的场景中，通常没有什么声音。直到事故严重到不可收拾的状况下，我们才会听到他们的声音。从国际比较角度来讲，(在很多国家) 一旦有大的疫情问题，最具有权威的发言者，不是总统、部长，而是医学界人士。

这个事件的展现过程说明，政府决策过程过于政治化，缺少专业化、理性化的特质。我也注意到，中国疾控中心，包括武汉当地的医学部门很早就参与这个过程中，但我们可以进一步追问，这些专业人员在整个过程里扮演什么样的角色，有什么样的声音？他们在什么阶段参与了什么样的决策？这些专业人士是怎样选拔进入决策过程的？我们还要思考，在日常工作环境中，专业人员的角色、地位和声音是什么。我们需要思考专业价值逻辑与官僚制逻辑间的关系，特别是它们间的张力。专业权威和专业价值，包括独立判断的能力，需要长期培养而成，不是到了重大灾情时才把专业权威请出来。我们都知道，高度政治化的官僚体制与专业化的理性精神难以兼容。这些问题值得认真思考，推动决策过程发生实质的改进，才对得起付出了如此高昂代价的民众和社会。

端：在苏联的切尔诺贝利事件中，专业团体意见促发了一些改革，比如说修正了后续核电站里的致命漏洞，你认为这次的疫情会让专业团体在中国的决策过程中拥有更多的声音吗？

周：我希望如此。经过这么大的灾难，如此大的震荡，这么多生命损失，家庭破裂，经济中断，我想事后会有一个认真反思、总结经验教训的过程。

现在大家常说学习型政府。任何组织都在学习，随时随地都在学习，但是组织经常会学到一些错误的经验教训。

为什么呢？第一是利益。组织学习会导致组织变迁，改变现状会伤害一部分人的利益，这是一个问题。此外，组织本身有自己的惯性，会只看到对自己有利、自己做的好的方面，有意无意间强化原来的组织架构。

这次危机再次提出了组织学习的类似问题。这次疫情与上一次的 SARS 有很多相似之处。我的问题是，我们在 SARS 中学到了什么好的经验？有了怎样更好的对策？尤其在早期阶段，当信息高度不确定时，应该怎么去收集信息，怎么样去处理信息，怎样决策？我们有了全国疫情直报系统，但没有发生作用。这说明应对危机不能只是依靠硬件技术，更重要的是危机管理和政府管理体制的改进。我们要从组织学的角度去考虑，这个组织是怎么建构起来的？其中的信息是如何传递的？信息是怎样被加工的、怎么被解释的？决策过程是怎样构建的？

比如说，现在已经听到赞扬举国体制在应对疫情危机的种种说法。如果只是看到举国体制和刚性政府在后来控制疫情中的有效动员，而不去反省这个体制在自下而上的信息收集与传递、各级官员的主观能动性，培育专业性精神，民间组织的积极作用等方面的种种问题，那很可能学到错误的经验教训。

我们可以想象，经过振荡以后可能有很多社会的不满、社会的情绪暴露出来，如果由此得出的结论是要进一步强化目前的管控体制，这是一件非常悲哀的事情。

提高专业组织、专业人员作用，道理上很直观明了，但在现在体制下却是一件很困难的事情。专业化的核心是基于知识理性上的价值判断、专业精神、独立判断能力。但这种专业化逻辑与现在体制中盛行的「听话」的政治逻辑和循规蹈矩的官僚逻辑是矛盾的。所以，真正提倡专业精神，首先需要体制上的实质性变化。

端：中国政府的一个特色是所谓「条块」结合的结构，即中央一级的机关在不同层级的地方政府垂直设置的职能部门，和地方政府所统辖和管理的部门与机构相互交织，呈现出一个矩阵式纵横交错的「条条块块」的组织结构。现在很多人用这个结构去分析疫情中间政府的应对和中央-地方的关系，你在这方面的看法是怎样的？

周：在很大程度上，我们可以把中国整个政府体系看成一个庞大的的组织体制或者官僚体制。官僚体制有各种各样的等级制度，包括请示汇报、上传下达的制度规定。我的观察和许多人一样，那就是政府在近些年来变得越来越刚性，官员的主观积极性越来越少，越来越习惯于什么事情都要请示——特别是在重大问题上，都要听到上面具体指示才去做。

这个状况也许体现出央地关系，也可以说是上下级之间的关系。在目前的这个大灾难前面，我们看到的情形是，在很长时间里各级政府都在等待，等到上面发话了，才突然启动起来，作为起来。这样一个刚性的自上而下的决策过程拖延对灾情的因地制宜的迅速反应，失去了宝贵的时间，导致灾情大面积爆发。

这里凸显出两方面问题，一方面，从管理制度上来讲，什么事情都要通过一个科层等级程序上报，而这种程序尤其不适于应对这种突发事件。在一个高压政治体制里面，官僚体制成为一部高能量机器，官员的角色是听候指令而运转的螺丝钉。上级只要启动机器，就可以让它按照要求运转起来。

但当你要求官员都像螺丝钉一样听话做事，那么反映在官员行为中就是这样一种情形：你怎么安排我，我就扮演什么角色。螺丝钉不应该起到主动作用，不应该有自己的判断，在没有得知上司意图时，官员不知道该做什么事情，也不敢做什么事情。如果你的意图是让官僚体制和官员变成听从指令的机器和机器上的螺丝钉，那就不能期望他们有自己的主见和能动性。

另一方面，这次大的疫情的暴发，也展现出来另外一个问题：政府承担了过多它所没有能力承担的功能。

比如在重大问题上的专业性判断问题，面对这些问题，在多大程度上政府拥有决定权？在这个疫情场景下，政府官员没有能力，没有专业知识和训练来做合适的判断。进一步的问题是，在这些领域，应该有什么样的机制选择专业人员和组织进入决策过程，发挥更为重要的作用？我们看到，现在什么事都要通过政府，通过某几个主要部门、主要领导才能够发话、决定，所以整个决策过程变得非常迟缓。官员行为的逻辑、官僚体制的逻辑，与专业知识的逻辑是不一样的。影响官员行为的主要因素来自政治上的考虑，而不是专业考虑。

端：为什么会出现这样一个状况？感觉改革开放后的前 30 年，官员自主性比较大，像经济学家张五常、周黎安等人也持有类似看法。改革开放后的放权，为何反而造成了决策的对上依赖？

周：的确是这样，改革开放后的前 30 年基本上是放权阶段，给了各地政府和企业很大的空间发展经济，调动了他们的积极性。

放权也带来一些问题。最近这些年，发生了明显的大的变化。近些年的集权，规范了官员行为，抑制了腐败或者滥用权力的做法，但是也引起非常大的问题，这就是我们看到的，官员面临很大的政治压力，我们听到各种政治口号，要服从、忠诚，要令行禁止。所以他们规避风险，很容易进入这样的思维定势。所以，这些年的政府思维定势与官员在这次疫情中的表现很是吻合。

中国改革开放 40 年来走过了「收收放放」的曲折道路，应该说前 30 年的大趋势还是放权，给地方政府很大的自主性，也因此推动了经济发展和社会活力。

放权也出现了一些问题，如贪腐、官员滥用职权和社会不平等，等等。但在现有体制下，这些问题难以解决，于是又开始重复「从放到收」的这样一个循环。当中央政府通过巨大政治压力来集中权力的时候，官员们就会风险规避，避免政治风险，循规蹈矩、形式主义等行为就会盛行起来。

在我看来，这些问题包括收放的应对措施都与大的制度安排有深刻关系，是体制性问题。如果没有深刻的体制改革，中国未来发展无法跳出这个窠臼。

端：你在书中曾提到：「官僚体制的权力、意志、绩效互为推动，官僚机制随之蔓延和渗入到经济、社会的各个层面角落。可以说，官僚体制化是近年来中国社会演变的一个大趋势」。现在又过了几年，这依然是个不可逆的趋势吗？

周：这个趋势还在继续，它的后果在武汉疫情中表现非常明显。我们可以从几个方面来看。

一是，在整个疫情发展过程中，各级政府基本上是在等待上级指令。当上级政府不知道该怎么做的时候，整个官僚机器处于待命状态，不知所措，毫无作为，而整个社会也缺少内在活力。直到中央政府开始紧急动员，调兵遣将，下面才开始动起来，但是已经失去很多宝贵时间，这是中国社会官僚体制化的直接后果。

二是，社会一旦官僚体制化以后，政府成为唯一积极性，我们看到专业的价值判断在这个过程里面迟迟没有声音，没有作为。最早的八个医生自发预报，也被规训封口。在整个救灾过程中，民间组织力量也没有什么大的作为，因为这些民间组织已经萎缩不振，没有什么组织能力，来弥补政府的不足。当然，邻里相助这样的非正式组织是有的，也在发挥作用。但是如果有一些活跃的民间组织，可能在这个过程中发挥重要作用，在政府无能为力的时间段或领域发挥有效作用，比如资源流通，紧急救助，或者组织起来自我保护，都可能会比我们现在耳闻目睹的许多情形要好得多。

当政府把什么都管起来，变得越来越刚性的时候，一旦失误，就会导致巨大震荡和损失，这一点在这次危机中凸显出来。

每个制度都各有优劣，每一个制度设计产生了特定的选择和约束。集权制度在信息收集和加工上有着特别严重的问题。中国集权制度及其官僚体制，是一个动员型制度，对于自上而下执行指令、动员资源、把事情做下去，行之有效。但这种动员型制度的问题之一是，基层层面的信息很难被有效地收集、加工，特别是自下而上地传递。

可以说，这种体制是不鼓励甚至抑制自下而上的信息，因为如果自下而上的信息传递经过同一官僚体制传递，就会与自上而下的集权指令发生矛盾，产生张力，就会削弱集权体制。我们看到这次武汉疫情的发展，很典型地说明这个问题。下面实际上有很多信息，但这些信息的各个环节，加工、收集和传递，都出现了严重问题。多年来信息不透明和信息控制的政府行为是这次疫情爆发的大背景。

端：相比中国，世界上其他国家的官僚制有什么特点？其他国家出现类似情况的原因和官僚制有关系吗？出现以后，他们又是如何应对的？中国有什么可以学习或者吸取教训的地方？

周：中国官僚制与西方官僚制在形式上很是相似，但在历史上走过了不同的演变路径，所以在当代社会的实际运作有鲜明的不同之处。政府承担的责任不同，与民众的关系也很不同。

美国出现的大的灾难中，政府没有做好，大家也多有愤慨批评，但是很快就有各方参与进来，推动新的制度性改进。例如 1995 年芝加哥热浪造成 700 多人死亡。那时的情景很是惨烈，尸体无处安放，都在记者镜头下面暴露无遗。这与政府的救助不力很有关系。不过，它的责任很清楚，大家没有把矛头指向联邦政府，因为这是芝加哥市政府的职责所在。医学界权威挺身而出，定义因热浪中暑导致死亡的标准，准确记录了事件的严重程度，各方民间组织积极参与救助，提供了公共信任。

任何一个制度都不是十全十美的。不管集权，还是分权，都有利有弊。学术界已经做了很多研究，我们可以把这些利弊讲得很清楚。比如开放社会最大优势就是信息流通，一个市场社会或者分权社会，信息流动阻碍较小，每个人都可以通过自己的方式发出信息，包括交往、市场行为或媒介等。分权组织形式的动员能力较弱。一旦发生重大灾难，组织起来去应对的成本较大，通常不如自上而下、高度集权的国家动员资源的能力那么强。

但是，分权社会通常有强大的民间组织力量，不是只有政府一个积极性。一旦发生灾难，四面八方的人都可以组织起来，可以通过自组织来做事。换句话说，开放社会不仅有信息流动优势，还可以在社会层面培育动员能力。如果民间组织长期存在，逐渐成熟，在重大灾难关口就可以发挥很大作用。

在武汉封城、疫情严重时机，在网上读到各种呼吁，建议政府征用各种设施来应对医院床位匮乏等困难。我在想，如果在一个民间组织成熟的社会中，各种民间组织很可能会自行动员起来，提供这种资源。而现在大家都在等待政府有所作为。权力过于集中的弊病凸显出来。

端：这些年，你强调社会科学要向史学学习，也常从大历史角度看中国的官僚制和国家治理。你觉得这次疫情出现和应对，背后有着什么深层历史渊源吗？

周：我们离现在这个事件太近，很多东西扑朔迷离，很难清楚看到来龙去脉，但是从历史角度来看过去发生的事情，可以对我们理解今天有很多启发。

许多人提到美国历史学家孔飞力 (Philip Alden Kuhn) 写的《叫魂》。当然，《叫魂》的场景和当下的疫情不太一样，但其中反映的信息问题，反映皇帝和下面官僚之间的关系，和现在中央政府最高决策层和下面地方官员的关系，有许多相似之处。

在许多情形下，信息是高度不确定。如果信息是确定的，中央政府和地方政府都会做出适当的判断和决定，但是在不确定信息情况下，上下级、皇帝和官僚、中央政府和地方政府官员之间，会产生很多猜疑和戒备，这方面《叫魂》描写和分析得非常生动和清晰。

比如说，当地官员有了一定信息是不是要上报？有人说，下面隐瞒信息不上报，所以责任在下级官员。但他不上报，可能有官僚体制的逻辑。孔飞力在《叫魂》里讲到，下级如果上报信息，可能皇帝不愿听这些话，所以上报可能会惹得皇帝对你不满。官员会有自己的判断，但如果这个判断不能说服上级，上级不接受，怎么办？能不能坚持自己的观点？这些问题在一个官僚体制里面尤为突出。

我不是说中国地方政府完全是这样的状态。政府官员，包括结构上的很多安排，还是有很多灵活性，有一套非正式制度。正式制度有正式制度的规范，但非正式制度带来许多灵活性，官员之间对各自行为有相互理解，也有助于这种灵活性。有时上级官员也会睁只眼闭只眼默许下级的做法，因为不这样就无法完成自上而下的指令。这类例子在研究文献中已经有大量记载。

但是，在政治高压情况下，在短暂时间里，政府的各个部门，各个层级会高度关联起来，反应非常敏锐，遵守指令，小心翼翼地看上面颜色行事。因为官员们知道，在运动式治理这个阶段，如果违反指令就会有严重后果。例如，我们读到这样的情形：几个干部在业余时间一起吃饭也会受到严厉处理，所以大家都特别警觉小心，不敢越雷池一步。这个大环境塑造了官员的行为定势。

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