从阿富汗的教训看扶贫和社会建设问题

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关于最近大家正讨论的扶贫问题，我的基本观点是：这类问题是结构性的，靠爱心和基于爱心的ngo组织解决结构性问题是不可能的。比如说留守儿童的贫困问题，流动人口的贫困问题，首先应该问的是为何这些人会“留守”和“流动”而没有团聚和安定下来。然后这就涉及到h口制度问题。再比如说，为何贫困地区有儿童上不起学，学校条件也很差。这就涉及到基础教育在机构设置方面由地方管理而不是国家管理的问题——比如经费来源于地方财政，国家财政每年的确也有大量拨款（占预算比例仍然不高）但都是通过对地方教育经费补助的形式发放——具体管理权还在地方，所以各种挪用和分配不公问题普遍。

而这些问题真要从根本上解决，就得有相应的制度建设。比如，某些山区自然条件太差，在那里居住基本很难不贫困，但是并不用政府强行集体移民——山里人自己有腿会走，只要他们选择去的城市允许他们留下，问题自然就会解决，也不可能有什么“留守”，儿童跟着父母在城里上学，直接变成城里人不就完了？实际上大多数国家的城市化就是这么完成的。

再比如教育经费的挪用问题，只需要将基础教育管理权由国家机构而不是地方机构直接掌握就能大部分解决。其实大多数先进国家正是这样办的。

再说基本的扶贫问题，扶贫款项被挪用，发不到贫困人口手里，其实这和教育经费的问题是一样的：为什么不能由国家直接为全国人设立福利账户，然后把钱直接从中央财政打入账户呢？美国的联邦福利正是这样设计的，无论什么地区的贫困人口都能拿到食品券“白卡”，每个月的钱就在里面，直接去超市消费即可。

当然，因为中国没有这类机构设置，而能否朝这方面改革也不是我等小民说了算的，所以普通人也只好通过各种爱心工程来帮助穷人，算是聊胜于无。

不过，问题在于，可能是因为政府的运作存在这样那样的问题，不少人就下了结论：政府本身就是问题。意思是说，只要把任何类型的政府整体取消，恢复到“自发秩序”，“封建自由”的状态，各种问题就都能解决。最好的政府也不如无政府，或者说，最好的政府就是无政府。

曾和一些中国自由派保守主义知识分子交流过这类问题。有一种观点很常见，他们说，比起交税让政府去帮助穷人，我更愿意把钱给我熟悉和信任的ngo，我了解一些他们做的事情，我认为他们更有效率。

如果说这种观点指的是某类具体的政府和具体的ngo，那自然是完全有可能。但可惜这里指的是一般意义下的社会组织原则，即，政府应该最小化，各种事情都让公民去寻找自己满意的ngo去完成。这样的说法就很有问题了。

举一个挺切合实际的例子：阿富汗。别看阿富汗现在很乱，但在911后塔利班刚被推翻时，其实是有一个很好的重建窗口期的。那时候因为塔利班多年的倒行逆施，阿富汗人民痛苦不堪，他们非常欢迎国际干预和多国部队进入，希望能在美国为首的国际社会帮助下恢复正常生活。而这时阿富汗没有任何意义上的政府，各路军阀也没有谁敢于和美国对抗，而美国政府也有足够的国内政治资本去帮助阿富汗。这时的阿富汗可以说是一个条件不错的从零开始nation building的场所。

但很可惜，因为布什政府的一系列战略失误，这个窗口期被彻底错过了。

失误的方面很多，但有一条和我们这里说的有关系，即，虽然各国各机构出了不少钱来帮助阿富汗，但这些钱并没有什么统一规划，各方面都热衷于搞自己喜欢的项目和见效快的项目，导致互相冲突，叠床架屋，真正长期性的项目——比如阿富汗政府的建设反而没人关注。

当时绝不是没人注意到这个问题。从一开始就有有识之士提出，正确的做法是由美国出面，设立一个统一的账户，各方的捐款全部汇入这一单一账户，然后由阿富汗中央政府按自己的需要从该账户拿钱。这样不但直接避免了重复建设问题，还有助于极大提高阿富汗中央政府威望，结束阿富汗一盘散沙的局面，并将各路了解当地情况的阿富汗人才聚集到政府，对国家建设进行合理规划。而虽然政府也会有各种问题，但当时掌握全部资源的美国为首的国际社会完全有条件进行监督和帮助阿富汗建立较为透明的政治机构。

而美国也不是没有过成功的国家建设经验，日本的改造就是一个典型例子——麦克阿瑟元帅甚至为日本制定了一部宪法。只是，这类新政时期的经验在哈耶克“自发秩序”等学说流行后被抛弃殆尽。

最后发生的是：阿富汗中央政府虽然勉强成立，但处于真正一无所有的状态：内阁部长们连办公室和办公文具都没有。更糟的是，还必须和各种富有的国际机构争抢人才。例如，2002年阿富汗中央政府能开出的工资大约只有每月50美元，而驻喀布尔的联合国机构为每月1000美元。这造成阿富汗政府连雇个司机都困难。

而阿富汗政府中一些优秀人士也做过很大努力，比如当年卡尔扎伊内阁中最出色的人才——财政部长阿什拉夫.加尼（即今天的阿富汗总统）就在一无所有的情况下坚持工作并制定了多年来阿富汗第一份国家预算。他的一项主要坚持是：一定要由阿富汗政府而不是各国际金主决定阿富汗建设的优先级。

当然，这一切的机会都被错失，美国在阿富汗的关注点只在如何抓住本拉登，对塔利班组织和当地的重建问题毫不在乎，并迅速把资源转移到入侵伊拉克。所以在04年后塔利班（在巴基斯坦情报部门帮助下）化整为零在全国展开暴乱后，阿富汗重建就很难很难了。奥巴马上台后曾经想纠正布什政府的错误稳定阿富汗，他提出了"civillian surge"的概念，即排遣各种美国各行业专家、工程师帮助阿富汗，但因为塔利班在全国的暴乱，这些专家很难离开喀布尔。

说了这么多，总结起来就是一条：政府可能做的很差，但社会的希望首先在于建设一个好的政府，而不是不要政府本身。

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