韦伯精英民主论对当代中国的启示 – Nei.st

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这些「制度自信」的民主批评论述带来了两面的效果：一方面以中国政府执政的绩效与结果，来正当化自身体制缺乏人民具有选择执政者的权利这一事实；另一方面则同样以质疑执政绩效为理由，来弱化西方选举民主的普适性

在韦伯身故后百年，再去追问韦伯思想的意义，是一件非常吊诡的事情。毕竟，在社会学家帕森斯 (Talcott Parsons) 将韦伯引介给美国学界之后，韦伯在社会学界的地位迄今已无可动摇。反观政治学领域，虽然韦伯同样是个经典人物，在各式的教科书中也必定可读到他对统治正当性的论述，然而他的政治思想受重视的程度，却远远不及他在社会学界的地位。

之所以有这样的情况，原因之一或许是韦伯其实并没有留下太多跟政治理论相关的系统性著作。撇除掉他对于「国家」 (Staat)、「正当性」 (Legitimität) 等概念的建构，其他政治著作中虽然也包括了许多不朽的经典之作，但多半是政论性质的文章。另一个可能的原因则是在 1950 年代末开始，德国战后的一代开始积极地反省、追究导致德国民主崩溃的文化和思想因素，因此把韦伯纳入批判的行列之中。其中最知名的著作当属历史学者蒙森 (Wolfgang J. Mommsen) 的《马克斯．韦伯与德国政治 (1890-1920)》(Max Weber und die deutsche Politik, 1890-1920)。在此书出版之后，随即引起了广泛的、正面和负面的回响。如社会学家哈贝玛斯 (Jgen Habermas) 在 1964 年引述了蒙森的著作，并断言：「施米特 (Carl Schmitt) 是韦伯正统的学生。」而韦伯的学生勒文施泰因 (Karl Loewenstein) 则撰文批评蒙森的著作，并对韦伯表达同情的立场。不仅如此，此书出版后，更使得韦伯的政治立场更偏向民族主义或是自由主义、韦伯是否确实为纳粹法西斯的先行者这类的讨论，成为韦伯研究的固定议题。

前些年蒙森研究的中译本出版后学界所出现的对话，虽然弦外之音是对于中国「大国崛起」的关切与担忧，但仍可以被视为上述学术议题的延续。在这场中文世界关于韦伯的对话里，虽然双方最后抱持的立场不同，但几乎都同样接受了蒙森对于韦伯的诠释，只是在此诠释基础上，或者赞同韦伯的观点可成为中国追求富强的借鉴，或者相反地认为应对其政治思考保持谨慎的距离。可惜的是，正反两造很少关注并分析韦伯在第一次世界大战中期之后所写的一系列论述德国宪政改革问题的政论文章。然而，正是这些文章，才让韦伯有机会参与到《威玛宪法》(Weimarer Verfassung) 的制订过程中。也是因为这些文章，韦伯的同代人才会将他视为议会民主制的拥护者——这一形象和战后世代对于韦伯的评价截然不同。

若以今日的用语来说，韦伯所身处的政治环境是一个徒具议会参与的表象，但实质上多数的权力都落在君主和其大臣手上的威权政体。在这些政论文章中，韦伯坚定地要求德国应当朝向议会民主化发展，从以君主为权力中心的德国式「立宪君主制」，全面走向由议会主导的英国式「议会君主制」。为此，韦伯不仅在文章中揭露出威权体制的结构性缺失，同时也正面地证成并捍卫民主体制的价值。若我们将他这段时间的言论从德国的历史脉络中抽离出来，那么便可将之视为带有普遍性的民主论述，试图争辩民主相较于威权体制有其优势及工具性价值。

近年来学界对于民主体制的信心以及对其价值的讨论，似乎有着明显的弱化趋势。怀疑民主的声浪不仅在西方蔓延，在中国也因政权和部分学者主动推广「制度自信」，出现了反西方选举民主的论述。而韦伯的政治思想，若是在今日的政治情境下仍具有其意义和价值，笔者认为最值得吾人深思之处，正是在于他对民主和威权两种体制的观察与比较。在此，笔者不拟全盘性地讨论韦伯各时期的思想，也无意提出某种对韦伯学说的整体评价，而是企图勾勒出韦伯所设想的民主图像。

一　俾斯麦的遗产：德意志第二帝国的威权体制

既然韦伯的写作针对着所处时代的现实，那么就有必要先厘清他所面对的政治环境。对此，他使用「俾斯麦的遗产」一词来描述第二帝国时代的议会运作实际情况以及政治文化。

1871 年德国统一后，首相俾斯麦 (Otto von Bismarck) 为了缓解民主革命的浪潮，精心炮制出一个徒有民主之表象，却无其实质的宪政体制。他虽然在中央政府层级 (也就是帝国层级) 实施了全民普选，但却在制度上限缩了民选议会的实权。首先，他建立起一套君主—议会并立的二元体制，然而政治决策权主要仍由世袭的德皇以及由容克 (Junker) 贵族所掌握的行政部门所控制，而不像今日的议会民主制国家一般完全由民选议会所掌握。第二帝国的议会对于行政部门仅具有极为有限的监督权力，对于军事、政府人事、外交等领域，议会根本没有置喙的余地。其次，即使是立法权，由全民普选的帝国议会 (Reichstag) 也受制于联邦参议会 (Bundesrat) 的杯葛。联邦参议会虽是由德国各邦自行选出，但在采取三级选举制的普鲁士拥有近乎绝对多数席位的情况下，其成员的组成必然偏向保守。在这些制度性的打压下，德意志立宪君主制虽有宪法规定的议会，但远远称不上民主。如此，一般人民无法通过议会，真正地参与到政治决策的过程当中。诚然，俾斯麦是一个伟大的政治家，打造了空前的伟业，但是在其炮制的宪政体制下，他也只允许自己一个人成为政治家，而不让其他人具有成为政治家的机会与可能；所有人都只能服从于俾斯麦所做的政治决策，听命行事。

由于俾斯麦所建立的宪政体制，德意志民族培养出浓厚的非政治性格，韦伯称之为「政治餍足」 (politische Sättigung)。韦伯再三批评，在俾斯麦去职之后，他所留下的政治遗产就只是一个完全不具政治性格，也缺乏任何政治教育的民族：

他〔俾斯麦〕留下了一个缺乏任何政治教育的民族，它在这方面的表现远远不及它在 20 年前就已经达到的那个水平。尤其是，他留下了一个完全没有政治意志的民族，它已经习惯于认为掌舵的大政治家能够为它照料好政治事务。……他留下了一个习惯于逆来顺受地容忍所有以「君主之治」名义做出的决策的民族，这个民族并没有准备好用批评的眼光看待俾斯麦去职后填补空缺、在攫取统治权时令人吃惊地自以为是的那些人的资格。……这位大政治家没有留下任何意义上的政治传统。他既没有吸引来、甚至也不能忍受具有独立思考能力的人，更不用说那些特立独行的人物了。

由于德意志这一民族缺乏政治意志，因此习惯于被统治、习惯于从臣民的思考角度中服从政府的命令与安排，而不是主动参与政治事务，从而无法在日常的政治参与过程中得到政治实践的智慧以及必要的政治判断力。换言之，俾斯麦将所有的德国人都豢养成了「经济动物」，他们眼中关注的只是个人的利益、安稳的生活，满足于自身的去政治化地位和身份，甚至是以自己去政治化而沾沾自喜，引以为豪。去政治化的结果，便是整个民族都陷入「政治不成熟」 (politische Unreife) 的情况：无能力也不愿思考并认知民族和国家的整体利益，而是期待下一位俾斯麦，或者毫无理由地相信在任者，会具有如同俾斯麦一样的政治天分，能够处理好所有的政治事务，自己只要服从、听命即可。

也因为这样的政治环境，德国的市民阶级 (包括有财产者和受过良好教育的知识分子) 和西欧相同阶层的人们呈现截然不同的文化和行为样态。相较于西欧的资产阶级和知识分子，德国的市民阶级失去了其革命的动力，反而更加倾向于和威权政府合作，以维持自身既有的利益和地位，甚至主动地为政权擦脂抹粉、添加正当性，并且出言反对朝着民主制变革的发展趋向——即使不是激进革命，而是通过制度的变革，也一律反对。例如在一战期间，许多德国知识分子大肆宣扬议会内阁的民主体制源于西方 (亦即西欧) 的国家观，而与德国的国家观和日耳曼的民族精神并不相符。不仅如此，这类反西方体制的知识分子还常将国外的民主国家描绘成阴谋颠覆德国的外国势力，而把议会制的国内支持者称为「煽动家」、「非德意志的」或是「外国代理人」。韦伯便是在这样的政治与文化氛围中，凭借思考和书写，试图为民主辩护。

二　民主的价值之一：政治责任与责任政治

与韦伯同时代的许多保守派知识分子，认为德国有着极为专业的官僚体系，反之，民主化的结果只是让不专业的外行人，甚至是一群煽动者来掌握政治权力。但韦伯不作此想，而是指出当时德国政治领导阶层的决策荒腔走板、漏洞百出，不仅在内政上如此，甚至在对外政策上也常常发生可能引发外交危机的决策错误。他认为，只有像西方一样，走向真正的议会民主制，才有可能挽救德国拙劣的政治决策。最主要的原因在于，唯有民主制才能明确政治问责机制，建立责任政治。

对此，韦伯先从国家官职的类型差异谈起。韦伯指出，虽然历史上参与国家统治的官员有不同类型，但伴随着理性化的不可避免以及政党政治的发展，国家的公务员已经分化成两种不同的群体：受过专业训练且其职位受到法律保障的专业文官 (Fachbeamte)，亦即事务官；不具专业而受到政治任命，随时可以被调动或撤职的政务官 (politische Beamte)。韦伯认为，事务官尽管受到长期的专业训练而对其职务非常熟稔，但他们仅能服从上级指示，并按照法规条例所规范的权限做好行政管理工作。政务官的工作则不同于此，不能只从事例行工作，而是要做出政治决策，并且进行政治领导。而所谓的「政治家」，亦即将政治作为志业的人，也就是在争夺政务官的职务。如同韦伯在《以政治为业》 (Politik als Beruf) 一文中所提到的，政治家通过权力斗争 (Kampf) 以争取权力份额——在此所指的自然是国家权力，以及对权力分配产生影响。但政治家进行权力斗争，并非将权力的取得与使用当成最后的目的，而是作为实现他所信仰的价值与信念的手段。政治家在取得政治权力、坐上政务官的位置之后，便借着领导与控制国家公务员而将之予以实现。

事务官和政务官不仅职能、角色不同，而且更重要的是，两者所承担的责任也有着根本的差异。事务官的责任在于必须服从上级的指令，即使接到一项他认为有问题的命令，仍应加以执行，并且将官职的责任感置于其个人的信念之上。在这个意义上，事务官是不应当投身于政治的，而应当置身于政治的权力斗争之外，不分党派地忠诚执行其行政事务。因此韦伯说道，事务官应当是「无示好恶」 (Sine ira et studio) 地从事其职务：「官员的荣誉所在，是他对于上司的命令，就像完全符合他本人的信念那样，能够按照发布命令者的责任忠实地加以执行。即使这命令在他看来是错误的，而在他进行申辩之后上司依然坚持命令时，他仍应忠实执行。没有这种最高意义上的道德纪律和自我否定，整个机器就会分崩离析。」相对于此，想要从事政治领导工作的政治家应该「好恶分明」 (ira et studium)，所做的恰恰就是要去进行政治斗争：「坚持党见，不懈战斗，充满激情」，「这都是政治家的本色，尤其是政治领袖的本色」。也因此，「他的行动所遵循的责任原则，与官员遵循的原则截然不同」。政治家必须决定自己所信仰、所效忠之事，并且始终坚定、热情地为了实现他的信念、他所托付之使命而进行政治权力的斗争。同样地，当他坐上了政务官的领导职位后，也必须对自身的行动与决定之成败，完完全全地担负起相对应的政治责任，不应拒绝或转嫁这些责任。他必须拒绝那些有违其信念的目标，不管这些目标是源于君主的愿望或是他的政党、议会，甚至是人民的要求。如若无法拒绝，那他就应当毫不恋栈地辞职：「然而，如果他不能向他的主人——不管那是君主还是人民——说出『或者给我授权、或者容我辞职』，那么他就不是一个领袖，而是俾斯麦所说的，一个可悲的恋栈者。」

良好的决策模式，应当是由真正在做政治领导工作的政务官做出政治决策，由事务官忠实地执行，并且由政务官对政策的成败负起政治责任。但在像第二帝国这样的非民主国家，却没有明确的政务官与事务官分流，政务官经常是由事务官拔擢转任的——这在民主化之前的台湾或是今日的中国并不令人陌生。问题是，因为非民主体制所导致的公务员不分流情况，却会导致政务官不必承担政治责任的后果，连带也将拉低其政策的质量。主要的理由恰恰在于，这些居于领导职位的政务官，并非基于民主选举而上台，而是被任命的。因此，去职与否也不必然是基于民意或是政策的成败，而是基于最高领导者的意志。在此前提下，要取得和维持自身的职位，重要的就是维持领导者的信任甚至是要投其所好，而不是提出负责任的政治决策并承担后果。韦伯便说过：「君主认为是他本人在亲自治理，但事实却是，官员系统在他的荫蔽下享有了不受控制且不必负责的特权。君主置身于谄媚者之中，头上罩着权力的浪漫光环，因为他能够随意换人去占据大臣职位。」

同样必须追问的是，一个非民主的威权政体，即便内部有着行政部门主导的纠错机制，但这些机制的运作又是否有其结构上的局限？如周雪光曾经提出国家治理中的根本性张力，他虽然仅将之归因于中央集权和地方治理的紧张关系，但如果中国的治理模式是「自上而下的决策执行机制」，那么当中央只需要决策而不必负起政治责任时，要如何期待这种张力能够被根本解决而不至于导致危机的循环引爆？因此他亦提及：「除非中国将挑战转化为政治行动并对治理的制度基础作出根本性的改变，否则这一循环将继续下去。然而，这种改变将涉及中国的官僚体制和官方意识形态，在可预见的未来将不太可能发生。」

以上提及的种种治理问题，最终还是会导回根本的制度层面问题，也就是民主和非民主两种体制所面对的结构性缺失，而这也是韦伯在他身处的时代中追问并尝试为民主价值辩护的理由。必须再次强调，虽然韦伯的言论起源于议会民主制与威权式立宪君主制的观念对立，但他对于民主制的辩护并不局限于其身处的历史脉络，而是可以被普遍化为对民主体制和非民主体制的评价和判断。当然，在两种体制的判断上，最终仍得由国家公民冷静客观地从国家整体利益的角度作出评价，而非仅仅从民族激情中得出结论，因为这可能会错误地将统治者的利益当成维护体制的理由，最终却是以国家利益为代价。在这一点上，韦伯所提出的质疑与辩护之词，不仅在今日仍未稍减其重量，也时时刻刻地迫使吾人不断追问，究竟自己是否真的已经政治成熟。最后，本文以此段引文作结：

只有主宰者民族才会受到召唤去把握世界发展之舵。如果没有这种质量的民族也打算这样去做，那么不仅会遭到其他民族可靠本能的反抗，而且就其内在因素来说也会以失败告终。我们所说的「主宰者民族」并不是指一个民族的民族尊严感容许他们表现出丑陋的暴发户嘴脸……一个仅仅能产生优秀的官员、值得钦佩的职员、诚实的商人、能干的学者和技师、忠心耿耿的仆人而在其他方面却服从于冒牌君主制口号掩盖下不受控制的官员统治——这样的民族不可能是一个主宰者民族，它能把日常事务干得更好，但不会为了世界的命运多费脑子。……惯于对保守派的陈词滥调随声附和的文人们等待着德国在世界面前发展出一种真正的民族尊严感，但如果他们在国内仍然仅仅只是纯粹的官员统治活动的对象 (不论这种统治在纯技术意义上多么有效)，甚至满足于端着谋来的肥差讨论一个民族适合哪种统治形式才算足够「成熟」的问题，那么他们的等待就是徒劳的。

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