网易新闻｜武汉大学教授调研：地方治理信用透支已成常态，政府成当地最大 “老赖”

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贵州女企业家向政府讨债，揭开了庞大地方债的冰山一角。武汉大学政治与公共管理学院副教授冯川认为，地方政府逐渐成为了当地最大的 “老赖”。

冯川专门研究农村社会与基层治理，长期在基层进行调研，他在调查中发现，我国地方治理中的信任危机已经层层蔓延到村里，县政府失信于银行、企业和乡镇政府，乡镇政府再失信于乡镇干部、村干部和工程队，然后村干部失信于工程队、村民，村民也对基层干部失去信任。

县政府对银行失信表现在 “只还利息不还本”。贵州省 S 县县长为了政绩大兴公共建设，在土地财政只有 1 亿的情况下负债 80 亿，利息每年需要偿还 1-2 亿。县长直言，债是不可能还了，银行只能要利息，否则连利息都不给。

在巨大的财政缺口下，县政府为了减轻自己的财政压力会截留乡镇的收入。河南省 Q 县财政局和自然资源局曾向乡镇承诺，每验收一亩复垦宅基地，可以补偿乡镇 10 万元。当地 S 镇腾出了千余亩宅基地，本应从县里获得近 1 亿元土地补偿收入，但 2023 年底县里还欠 S 镇 2000 万。山东 C 县也截留和拖欠了本应返还给乡镇的税收，导致欠 W 镇 6000 万、欠 X 镇 1.1 亿。

乡镇虽然财政紧张，但仍有领导想搞发展做亮点，只能挪用乡镇干部工资做项目，导致乡镇干部工资被拖欠。一位乡镇公务员抱怨，自己刚上班不久全县各乡镇就停发了绩效工资，每月到手工资只有不到 3000 元。

政府失信行为层层向下传导，最终的承担者就到了村干部、企业和工程队。中西部地区很多项目配套资金到不了位，都是村里负债。基础设施类，村里大概要承担 30%，产业类，村里要承担 60%。陕西省 J 镇 Z 村，2017 年修建了 1 个广场和 4 条排水管道，总共花费 200 多万，但项目资金只下拨了 40 万，村支书自己垫资 20 多万，其余部分由施工方垫付，目前还欠施工方 27 万。

在基层治理的末梢村这一级，村民也不信任基层干部。很多村民怀疑基层干部以权谋私，村干部因为不被民众所信任，陷入了 “流汗又流泪” 的困局。

以下为原文：

如今，种种 “无赖化” 行为正在地方治理中呈现系统性蔓延之势。一个可以称之为 “信用透支型治理” 的生态系统似已广泛形成。

在各地政府普遍陷入远超地方财政能力的 “造城运动”、国家公共财政资源借项目制向农村输送进而引发新型村级债务的背景下，不仅政商之间不断透支信用，政府与银行之间、各级治理主体之间，甚至是基层干部与民众之间，都纷纷落入信用透支的境地。

贵州省水城区政府拖欠女企业家工程款事件，仅仅是这个信用透支型治理生态的一个缩影。

信用透支在基层治理各个维度的系统性发生，撕裂着维系社会治理秩序的基本信任体系。与社会治理相关的各方主体的 “无赖化”，对于公共规则的破坏力，足以消解包括德治、法治和自治在内的一切有可能推动善治的力量，使社会治理滑向距离治理体系和治理能力的现代化更远的方向。

县政府与银行之间的信用透支

中国法律规定，地方政府不能直接借债。各个地方政府绕开这一规定的方法，就是成立作为融资平台的国有企业，如城发集团、城投公司之类，以公司名义向银行贷款融资，弥补县城建设存在的巨大资金缺口。

县政府透支金融信用的表现之一，是 “只还利息不还本”。在贵州省 S 县调研，当地负债的原因主要是搞了很多公共建设，比如大广场，而这种工程普遍没有收益。负债搞建设的动力何来？县长说，主要是来自政绩压力：其他县都这么搞，不搞就落后了。而且一届县长一届政绩，他们不考虑以后怎么样。虽然当地财政状况在黔东南地区算较好的，还没有拖欠公务员工资，但当地土地财政只有 1 亿，却已负债 80 亿，利息每年还需要偿还 1-2 亿。县长直言，负债是不可能还了，银行只能要利息，否则连利息都不给。

县政府透支金融信用的表现之二，是为争取银行放贷而采取手段 “虚增” 国有资产。银行放贷有一套严格的审核体系，对融资平台公司的资产总值、资金现金流、担保及抵押品折现值、公司信用等级、项目回报率等等都有明确要求，不能违规放贷。而政府成立的平台公司大多没有实际资产和现金流，增加融资平台公司资产的手段，通常是把政府投资建造的机井、渠道、门面房甚至公共厕所等统归为该公司的有效资产，但这些多是不良资产。

比如根据贵州省黔东南州公共资源交易中心公布的《榕江县殡仪馆 20 年特许经营权拍卖文件》，2022 年 8 月 5 日，榕江县民政局对榕江县殡仪馆 20 年特许经营权进行拍卖，交易起拍价和最终成交价都是 12680 万元。出让方是榕江县民政局为管理殡仪馆而成立的公司，该公司由县民政局 100% 持股。中标公司（买受方）为该县的荣升国有资本运营有限责任公司，该公司由县财政局 100% 持股。殡仪馆是经营性国有资产，拍卖产生的转让资金成为了县财政的非税收入。榕江县自编自导自演，让财政资金从财政局的左口袋放进右口袋，形成了拍卖资金的空转，不仅让县财政收入虚增了 1.268 亿，更重要的作用是增加了荣升国有资本运营有限责任公司的资产，使其实力看上去更加雄厚，以利于进一步融资。

在土地市场持续遇冷的情况下，县政府对金融信用的透支，导致银行不良贷款显著攀升。银行资产收益大幅下降，资产质量变差，最终将波及银行体系的稳定。已有不少中小银行资金不足，需要依靠发行次级债来维持资本的充足水平。

县政府与乡镇政府之间的信用透支

由于县域房地产市场大幅度下滑，县级土地出让收入锐减，为县级财政收入造成较大缺口，使县政府面临较大债务压力。为了缓解压力，县政府不惜违背承诺，截留本应成为乡镇财政收入的资金流。

在河南省 Q 县调研得知，原本县财政局和自然资源局曾向各乡镇承诺，每验收一亩复垦宅基地，可以补偿乡镇 10 万元。在这样的政策激励下，各镇大力开展农民退出宅基地工作。以 S 镇为例，每退出一亩宅基地，镇政府给村集体和农户 8000 元。按照 S 镇的计算，一亩腾地指标可以从县财政局和自然资源局获得 9.2 万元补偿收入。如果 S 镇用几年时间退出千余亩宅基地，就可以从县级获得近 1 亿元土地补偿收入。然而，当县级财政吃紧之后，县政府本身为了保运转都需要拆东墙补西墙，以整合资金的名义挪用高标农田建设经费等从中央财政下达的专项资金。到 2023 年底，县财政还欠 S 镇 2000 万元补偿款。

Q 县还曾在全县开展人居环境整治观摩时承诺，在每月观摩后的打分排名中，排名靠前的乡镇政府可以获得现金奖励 5 万元。随着县级财政的吃紧，2023 年底调查时得知，这 5 万元奖励也已经一年多时间没有兑现。

在山东省 C 县一个拥有 70 万人口的农业县调查发现，县政府为开发北部新城，已经负债 230 多亿。按照 10% 的利息计算，负债利息已经大幅超过当地财政收入。C 县以工业发展为中心工作，鼓励乡镇招商引资，曾承诺会返还镇一定比例的税收。但 C 县为了尽量减少本级负债规模，截留和拖欠了按约定本应返还乡镇的资金，以至于欠 W 镇 6000 万、欠 X 镇 1.1 亿。

乡镇政府与乡镇干部之间的信用透支

在县政府对乡镇财政收入的家长式支配下，乡镇的预算约束被 “硬化”，大量用于公共服务的转移支付资金被县一级安排，乡镇政府基本失去安排预算支出的权力。县政府的财政缺口向下转移成为乡镇财政的缺口，乡镇政府不仅无力进行各项公共公益事业建设，更因缺乏灵活财力维持运转和应付意外事件而几乎成了一个为了自己生存而运作的组织。

然而，一些中西部地区资源虽然匮乏，主要依靠中央和省、市资金和项目完成发展任务，县级和乡镇领导却又有着强烈的发展冲动和政绩追求冲动。比如在陕西省 H 县 J 镇调研，副镇长说：“县里下任务，定指标，乡镇不能说没有能力完成任务、没有能力解决问题。其他乡镇都有亮点，我们镇没有怎么行呢？”

面对财政缺口，镇政府不得不透支与乡镇干部之间的信用，拖欠乡镇工作人员的工资。拖欠工资，就是将科层组织的工资转化为一项用来填补财政缺口的资源，将工资从被拖欠的工作人员手里转移为政府财力的一部分，将财政缺口转移到政府工作人员身上。晚发一个月的工资，就能大幅增加相应层级的政府灵活运用资金的余地。在一些中西部乡镇，政府工作人员普遍反映工资待遇不仅较低，而且没有保障，工资滞发、奖金被扣的现象经常发生。一位乡镇公务员抱怨，自己刚上班不久，全县各乡镇就都停发了乡镇补贴、下乡补贴等绩效工资。绩效工资停发后，乡镇干部每月到手工资只有不到 3000 元。

镇政府对乡镇干部的信用透支，让年轻干部基本都选择 “逃离乡镇”，让接近或超过 35 岁的干部提前进入“躺平” 的退休状态。

县乡政府、基层干部与工程队或企业之间的信用透支

项目式供给是县域发展的普遍模式。项目竞争一方面需要地方治理主体进行资金配套，另一方面，许多项目的申请都要求手续 “先建后补”、资金 “以奖代补”，即先开工建设，再补办手续，建成验收合格后获得项目资金拨付。这种模式，使地方治理主体能够将一个大的项目拆分成很多小包，地方治理主体不仅有了选择由谁来承包工程的空间，还能赚得上级项目经费和实际建设经费的差价，这个差价也成为了地方治理主体自主配置的资源，为地方治理主体与工程队、企业之间的合谋提供了较大空间。为了推进项目的落地，地方治理主体有必要与包工头和企业家搞好关系，以个人名义担保包工头和企业家：先开工建设，等项目资金下来之后，将不光能收到工程款，还能从中获利，或者获得更多参与其他项目的机会。

比如在陕西调研了解到，村里的项目通过财务运作，不同项目之间经费可以挪用，其实里面空间很大。尤其是基础设施类项目，区里干部说，利润空间有时可达 50%。那里的村干部用私人的名义与包工头签合同，因为包工头不愿意跟村里签。包工头知道给村里或者政府做工程，工程款要拖很久，最后找不到人。但是跟村干部签，就有具体的债权人。参与项目的包工头其实大多是与村干部交好的工程老板，村干部跟他们软磨硬泡，做工作，他们才同意接项目。所以这类村级债务实际是私人债务，但做的又都是村集体的事情。

然而，一旦本应按时下拨的项目经费迟迟难以兑现，或者项目经费难以覆盖工程款，地方治理主体就不得不再通过跟进项目来弥补前面的窟窿，逼得地方治理主体不断申请新的项目奖补。这种私人借债最终可能演化为新的县级债务或村级债务，不断透支着基层干部与工程队、企业之间的信用。

在基层调研，可以发现大量类似案例。

比如在贵州调研了解到，为了增加自己的利润空间，基层干部会尽量想办法控制成本，以至于项目经费一般都会多过实际开支。但是由于项目资金的拨付周期太长，而银行利息又要按时偿还，最终导致利润空间被时间挤压。工程队的包工头和企业老板只有等项目经费慢慢拨付下来，再从中谋利。有些工程队老板最后也学聪明了，他们知道项目资金拨钱慢，就在开始与县乡村打交道时提高报价，以此来对冲时间对利润空间的挤压。大部分包工头或企业老板都没有选择上访，或像六盘水的女企业家那样选择自媒体爆料，是因为他们仍然相信这样的村级负债只是暂时的，相信政府的项目经费总是会给他们的，而他们还是可以从中赚钱的。

但他们与基层干部的信用，会在等待中不断被透支。六盘水女企业家的选择，是这种信用彻底崩盘后的必然结果。导致这种结果的直接原因是，他们终于意识到：政府的项目经费根本不可能兑现了，地方政府成了当地最大的 “老赖”；或者项目经费少于实际建设资金，经费数额根本不够抵债，因而这种债务无法化解了。

在中西部地区，很多项目配套资金到不了位，都是村里负债。基础设施类，村里大概要承担 30%，产业类，村里要承担 60%。政府项目经费兑现不了，也很普遍。有时候领导夸下海口，最后调走了，或者他没协调下来，最后工程款的兑现承诺都变成了空头支票，村里又做了事，最后只能村里承担。

比如，陕西省 H 县 J 镇，2017 年申请成立省级现代农业产业园，F 村为产业园的核心区，产业服务中心建设属于产业园的配套设施，包括产业服务大楼和农贸市场。实际建设支出为 1800 万，但后来下拨的项目资金额为 500 万，不足部分由村干部和施工方向上跑新的项目来补足。施工方是 H 县本地的工程队，目前村集体还欠施工方 300 多万元。

J 镇 Z 村，2017 年修建了 1 个广场和 4 条排水管道，总共花费 200 多万，但项目资金只下拨了 40 万。当时 Z 村村支书自己垫资 20 多万，向县级部门申请到 20 多万美丽乡村建设项目奖补资金，其余部分由施工方垫付，目前还欠施工方 27 万。

在这种情况下，村干部、工程队老板就没办法分利了，回本都不错了。甚至于，一些以私人名义帮乡镇请工程队的村干部，因政府项目经费不能兑现，而迟迟无法清偿工程款，被工程队老板告上法庭，成为法院认定的 “老赖”，不光有限的存款被划走，连乘坐高铁的资格也被限制。

现在的大背景就是，国家项目管理越来越严格的，项目的考核要求很高。对于基层政府来说，项目安全落地成为他们首要考量的问题。过去乡镇、村级组织、工程队老板、钉子户、黑灰势力分利的情况，现在已经发生了很大变化。

基层干部与民众之间的信用透支

基层调研发现，农民在公共空间的话语表达与其后续的实际行动不一致的 “反悔” 现象越来越多。

在鄂中 C 村，村书记召集村民开会，征求村民对于修路的意见。在会上，几乎所有村民都对修路表示口头上的话语同意，愿意为公共利益的达成而让渡自己的私人利益，比如自家承包地被占且不获得任何赔偿，因为村书记一再强调 “修路是大家自己的事”，私人利益与公共利益最终是相统一的。但是，到后来开始占地修路的时候，原先在大会上形成的话语合意又变得千疮百孔，一些曾经表态“同意” 的村民守着自己的承包地不让工程队入场，表现出实际行动上的不合作。为了解决移居集中规划的 “新农村” 联排别墅区的村民在家中放置农具和小型农用机械的问题，村书记召集村民开会商议在每户别墅背后统规自建 “附属杂物房” 的问题，重点是商量出杂物房的面积、高度、瓦片颜色的统一规划方案。经过村民的集体讨论，最后确定了瓦片的颜色，规定杂物房统一按照长 10 米、宽 3.5 米、高 4 米的建筑规格自建。然而有村民反映，“一些人在会上明明商量好的，后来实际做的又不一样”，“有些人做小动作，想方设法扩大杂物房的面积”。

村民解释这种 “反悔” 现象增多的原因，都提到基层干部和地方政府现在就缺乏公信力。据观察者网此前报道，曾有 480 多个人民政府被列为失信被执行人（包括村一级村民委员会），其中是地方政府的为 100 多个，不乏包括副省级城市、省会城市核心区等。有的地方政府上榜不止一次，郸城县宁平镇人民政府、郸城县李楼乡人民政府分别“上榜”3 次。而信任是相互的。村民说：“政府许诺过的，答应好好的，后来突然反悔呢？”“自从我家经历过拆迁以后，乡镇干部、村干部的说的话我一个字都不会再信！”“是谁先诚信缺失、朝令夕改的？”“有什么样的家长，就有什么样的子女。”

只要进村访谈普通村民，就能听见不少村民在背后揣度基层干部以权谋私的叙述话语。比如有村民说：自己有糖尿病但开药不给报销，但村书记和他的亲戚得个感冒都可以报销；自己有小孩在外地上学，入党时需要村书记盖章，但 “要给村书记扛两条烟才给你办”；有建房的老板给村书记扛烟和油拜年，但村书记不要，要给 3-5 万元才行；村书记抽 60 元一包的烟，天天吃席；国家收购高油酸油菜籽，只有当官的能收购，一般老百姓只能收购一般的油菜籽；什么都不说的党员，才被叫去开会和吃饭，选举只需要党员说一句 “同意”；村、镇、县的干部串通一气，省政府下来检查，村书记把告状的人封在家里不让说；有一个村的村书记杀了人，有村民告他，但镇里要能打能杀的人当书记，镇住老百姓，所以他照样是书记，背后就是混混、黑社会。

然而，基层干部总结他们现在的工作状态，则是 “你太公正，老百姓觉得你不可能”。基层干部“公” 的身份不被民众所信任，成为导致基层干部丧失价值感的重要原因，使基层干部陷入 “流汗又流泪” 的困局。比如，C 村的村书记以村干部的身份，引进项目资金建设梨大棚和葡萄大棚，租给村民种植经济作物，并为所有种植户联系了 3 元 / 斤的统一收购价。但种植户总觉得村书记的行为背后有私心。一旦市场价格出现波动，就有村民宣称“种了卖不出去，都倒到书记家里去”，或者自己联系到愿意出 3.1 元 / 斤收购价的商贩，就怀疑村书记从中贪了钱。村书记为此只有“自己抽一根烟，喝一杯酒，很伤心”。

事实上，之所以中央与地方关系在近 20 年来逐渐进入一个权力向上集中的周期，就是因为 “一放就乱” 的各种事件不断透支着中央与地方之间的基本信用。文牍主义、痕迹主义、以 “上面千把刀，下面一颗头” 为隐喻的全过程监督管理，以及以透明化为指向的问责制度，都是行政体系内部中央对地方、上级对下级缺失基本信任的重要表现。行政体系内的不信任蔓延和扩大到社会，也是造成体制内外对基层干部 “公的身份” 的信任危机的重要原因之一。

以**上分析，大略呈现出 “信用透支型治理” 的主体逻辑：（**1）县级政府失信于银行、企业和乡镇政府，（2）乡镇政府失信于乡镇干部、村干部和工程队，（3）村干部失信于工程队、村民，（4）村民失信于基层干部。

“无赖化”行为从县级政府一直传导扩散到基层社会的最末端，信用透支大有形成连锁反应之势。然而，并没有哪个行动主体天然就是 “无赖”，他们只是被裹挟在催生“无赖化” 行为的结构当中，他们的失信在很大程度上是被动的，透露出深深的无奈。

如何将地方治理从信用透支的生态系统中解救出来？

社会各界一般认为，应从治理政府失信问题入手。其实，法律对此早有规定。比如《民事诉讼法》第一百一十一条和《行政诉讼法》第九十六条都规定，对于政府老赖，不配合法院执行，影响恶劣的，法院可以依法拘留行政机关主要负责人。然而，由于地方法院的人财物归属地政府管理，往往司法机关并不会动真格拘留政府官员，这些条款于是被法律专家戏称为 “沉睡法律条款”。

2023 年，国家发改委发布《关于完善政府诚信履约机制优化民营经济发展环境的通知》。《通知》明确失信严厉惩戒措施：对有失信记录的相关主体，国家发展改革委将限制中央预算资金支持、限制地方政府专项债券申请、限制融资项目推荐；取消发展改革体系评价和试点示范资格，提高城市信用监测扣分权重，取消或剥夺社会信用体系称号或参与资格建设示范区。其目的就在于解决政务失信问题，让政府在社会信用体系建设中发挥表率作用，重塑政府公信力。

不过，若要从根源上解决地方治理中 “无赖化” 行为的蔓延问题，还需要跳出政府失信行为本身，着眼于失信行为背后的结构性问题。

第一，要为县域发展解套。首先是正确评估县城发展能力。在以县城为重要载体的城镇化推动过程中，县级财力薄弱的县城更容易产生高负债问题。作为人口净流出地区的县域经济体量有限，工业发展程度不高。此类县城不具备区位和资源优势，没有能力复制一线城市、省会城市和东部 “百强县” 的发展经验。其次是恰当定位县域发展目标。位于中西部欠发达地区的县域政府盲目招商引资、开展工业园区化和大城市化建设，政府投入无法带来相应产出，造成国家公共资源的大量浪费。此类县城的发展目标应顺应人口流动趋势、产业分布规律和社会民生需求，不应脱离实际、盲目贪大求全，诱发政府无序贷款融资。应在县级治理考核中弱化 GDP 比重，扩大生态保护、公共服务等综合指标比重。再次是恰当处理政治与行政的关系。缺口动员的逻辑起点是县域财政的结构性缺口，而缺口产生的主要原因之一是不切实际的政治目标。因此，县域政府要避免治理事务的泛政治化，上级政府只应负责把握大体方向，克制对行政过程和行政指标进行精细化安排的政治冲动，适度保留县乡政府主体性的运作空间。这样才能实现投融资市场化，从根源上解决县域财政缺口增量。

第二，要为村级组织解套。一方面，要弱化以亮点工作作为基层工作考核的主要依据之一。避免 “看点”“拉练”“红黑榜”“观摩” 等成为逼迫基层扩大乡村建设投入的常用手段。严禁以乡村振兴为名义，盲目上项目、铺摊子，通过借债而运动式打造 “明星村”。要按照“一要吃饭，二要建设，量入为出” 的原则，在安排村级基础建设和公益性设施建设时，坚持量财办事、量力而行。另一方面，要对成为村干部的村庄经济精英进行规范和引导。消除能人治村的灰色空间和超前发展偏好，加强村级民主建设，发挥村民代表作用，规范决策程序，坚持实行“一事一议”。进一步加强村级财务管理，全面锁定村级债权、债务和资产。

第三，要为基层干部解套。基于信任的需要而重构问责制度，使基层干部在信任的驱动下主动履行责任，是维护一线治理工作对基层干部产生内涵式激励效果的当务之急。我们需要重新思考信任的价值和公共利益的定位。只有重建组织信任，重塑公共建设的服务指向，才有可能使一线治理事务促成基层干部内涵式激励的达成，重构基层治理的信用生态。

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