从“信阳事件”看央地关系
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原载《领导者》2009 年 8 月号（总第 29 期）
[文章提要]“信阳事件”实际上是自上而下的中央集权控制的产物。集权体制不仅导致中央与地方信息交流渠道失灵，进而产生了不切实际的中央政策，也产生了好大喜功、瞒上欺下的地方偏好，最后让无数平民百姓为中央和地方的集体失误付出惨痛的生命代价。半个世纪过去，人们或许淡忘了 “信阳事件” 以及紧随其后的 “三年自然灾害” 的惨烈，但是历史是不容遗忘的。从九年义务教育的 “中央请客” 到统一取消农业税的 “地方买单”、从自上而下的组织任免到上下结合的买官卖官，今天发生在我们眼皮底下的大小问题不断提醒我们“信阳事件” 的存在，不断折射出造成 “信阳事件” 和“大跃进”的制度症结，不断提醒我们探索中央与地方关系的法治化路径。
一、引言
2009 年是震惊中外的 “信阳事件” 五十周年，正是这次事件揭开了惨烈的 “三年自然灾害” 的序幕。所谓的 “自然灾害” 其实是人为造成的灾难，制度造成的灾难。正是制度缺失造就了歇斯底里的 “大跃进”，进而造成全国大饥荒，河南信阳就是政策灾难的最早受害地区。从“信阳事件” 的惨烈中可以看到，一个国家的宪法制度对于保护人民的生命、安全和基本生存是多么重要。
“信阳事件”是多方面制度因素造成的，本文只是从中央与地方关系这个侧面分析事件的成因。“信阳事件”实际上是自上而下的中央集权控制的产物。集权体制不仅导致中央与地方信息交流渠道失灵，进而产生了不切实际的中央政策，也产生了好大喜功、瞒上欺下的地方偏好，最后让无数平民百姓为中央和地方的集体失误付出惨痛的生命代价。虽然 “信阳事件” 距今已半个世纪，但是它对于我们今天的教训和启示不减当年，因为半个世纪以来，我们的中央和地方关系并没有发生本质变化。“信阳事件”警示我们，要从根本上防止悲剧重演，必须实现中央与地方关系的法治化。
二、历史的警示
往事不堪回首。河南信阳，一个素称青山绿水、鱼米之乡的地方，全国小有名气的重要粮棉产区，盛产各类家禽、茶叶、木材、毛竹、油桐和药材。1959 年，似乎没有什么征兆表明那个美丽富饶的地方会发生突如其来的灾难。事实上，1958 年，当地夏粮大丰收，秋粮只是因为大量农村劳力被抽调去大炼钢铁而减收。但是就在一年之后，那个地方爆发了举国震惊的 “信阳事件”，高达 100 万人死于饥饿。据作家白桦说，当时信阳地区“一个村落一个村落的人被饿死”，仅息县就有 639 个村子的人口死绝，固始县“全县无人烟的村庄有四百多个”：“死绝的户数，光山县就有五千六百四十七户，息县五千一百三十三户，固始县三千四百二十四户。” 当然，“信阳事件”只是 “大跃进” 时代的一个缩影。根据保守的官方估计，全国在所谓 “三年自然灾害” 时期的非正常死亡人数高达两三千万人，相当于一个中等国家的全部人口。
没有谁愿意回想这段令人心痛的往事，但是中国历来注重 “以史为鉴”。有些往事不仅要回想，而且还要反思，我们今天虽然已经远离“大跃进” 年代，甚至忘却了以 “信阳事件” 为代表的惨痛经历，但是造成 “信阳事件” 的一些深层因素其实并没有远离我们。从当今发生的许多事情中，都能发现 “信阳事件” 的影子，因而探讨 “信阳事件” 的来龙去脉不仅是对历史负责，也是对中国的今天和未来负责。
一般认为，全国持续半年之久的特大饥荒完全是人为因素造成的。但究竟是哪些 “人为因素” 呢？人们通常将 “大跃进” 造成的灾难归咎于当时肆虐的 “浮夸风”、“共产风”，但是“信阳事件” 并不只是意识形态和政策错误的产物。和 “文革” 一样，“大跃进”的发生、发展及其所造成的后果都有着深刻的制度根源。单单一个 “信阳事件” 就集中体现了中央和地方、上级与下级、政府与人民之间权力与义务的错位。
令人难以想象的是，信阳地区饿死那么多人，并非因为粮仓缺粮。据当时在信阳行政公署任专员、中共信阳地委副书记的张树藩临终前写的一个回忆材料，当地所属大小粮库竟然都是 “满满的”。事实上，正是因为中央在全国粮食减产的情况下增加征购任务，从而压缩了农民自留的口粮，才造成了全国性“饥荒”。中央之所以决策失误，完全是各级政府在“大跃进” 的气氛下浮夸虚报造成的，而浮夸虚报现象又是中央集权造就的压力型体制的自然产物。在中央集权制下的政绩型体制中，地方官员的任免和升迁都掌握在上级手中。为了获得上级的好感，他们往往不分是非、不择手段地迎合上级意旨。中央提倡“大跃进”，各地就纷纷造假，为中央好大喜功添油加醋、推波助澜。和全国各地一样，信阳地区当时大刮浮夸风，公社大队干部竞相虚报产量。亩产明明只有二三百斤，但上报千斤甚至数千斤。1959 年天旱歉收，实产粮食 20 多亿斤，只有 1958 年的一半。但地区各县都虚报产量，汇总到地区就成了 72 亿斤，又是一个“特大丰收年”。信阳地区的 9 个常委中，竟有 8 个都同意把全区粮食总产量从 20 多亿斤夸大成 70 多亿斤，粮食征购量当然就照此虚报数增加。在这种情况下，来自各地汇总的中央统计数据必然扭曲失真，严重夸大了全国粮食产量和生产形势。虽然 1959 年全国粮食大幅减产，中央却全然不知，以至 1959 年粮食减产 11%，征购数却增加了近 15%. 在 1959 年 3 月的上海会议上，中共中央根据 1958 年的产量标准决定当年征购 1150 亿斤，后来又在计划征购数的基础上追加 200 亿斤，而这 1350 亿斤的征购粮就成为大饥荒的直接原因。
如果征购遇到农民抵制，那么自上而下的压力型体制又体现出其另一面。中央在虚假信息误导下确定了高指标，地方不仅不会也不敢抵制，而且高指标逐级加码、层层加压。省委压地委，地委压县委，县委压公社，公社压大队。到了基层一级，就只有向农民开刀，逼着农民做这做那，俨然如狼似虎的暴君。河南是全国各地 “卫星” 放得最多的省份之一，信阳地区又是河南省 “卫星” 放得最多的地区，农民受害也最严重。政府征调农民去 “全民炼钢”、“大办工业”、“大办水利”，以至 1958 年秋季收获时全省竟有一半粮食毁弃在地里未收入仓。1959 年减产，全省实产 975 万吨，但省委的估产高出实产数一倍多，征购了 375 万吨，占实产数的 37%. 产量减少，征购数却增加，结果全县人均留粮（含口粮、种子粮、牲畜饲料粮）比 1958 年减少了近 1/3. 粮食减产和征购指标加在一起，后果是抽空了农民的口粮，直接导致饥荒。农民不愿意交征购粮，各省、地区、县、公社各级党组织就执行中央“反瞒产私分” 的指示层层相逼，用专政的手法强行从农民那里搜刮口粮。根据 “反瞒产私分” 指示，信阳地委第一书记路宪文动用民兵，指示指挥各县委挨门逐户搜查据说被农民和基层干部 “隐瞒”、“私藏” 的粮食。在 “反瞒产” 过程中，信阳地区逮捕了一万多人，其中七百多人死在拘留所和监狱。劫掠了农民的口粮、种子粮、牲口饲料粮之后，征购任务圆满完成。譬如息县产粮 5000 万公斤，征购了 2756 万公斤，占产量的 55%. 全信阳地区征收了 16 亿斤，占当年产量的一半，结果农民的全年口粮平均只剩 100 多斤，仅够食用四个月，潢山、光山等县的口粮甚至不足三个月。不到 1959 年底，大批公社食堂就已断粮停伙。路宪文怕真实情况传到外界，指令各县：“不准农民生火做饭，不准外出逃荒要饭，不准向上级反映情况。”各县派民兵封锁村庄，街头、交通要道都设了关卡。农民无处可逃，只剩下饿死一途。
在整个过程中，社会乃至政府内部并非完全没有出现抗争，但是抗争力量过于弱小、零散、非制度化，根本不足以阻止灾难的进程。事实上，制度的力量完全扼杀了群众和部分干部的抗争。在 “反瞒产” 的绝境中，群众写信到省委，结果被转回地委严肃处理，有的甚至被逮捕法办。信阳县委有一个纪委干部看到饿死人的严重问题，给省委写信反映情况，也受到留党察看处分。当时，信阳地委书记路宪文在省委支持下，不让干部群众向中央写信反映情况，专门开会让各邮局把关，凡是反映情况的信一律扣压。后来统计被扣压的信件竟达 12000 多封。即使如此严格限制，还是有人跑到许昌地区寄信。有一个党支部的 23 个党员饿死了 20 个，剩下的 3 个党员给省委写了一封信，请求省委救他们村的村民，但是此信也被省委秘书长扣压并要查处。在这种情况下，上级政府当然无法了解下面的真实情况。
即便在大灾难发生后，中央还是无法深入了解地方实情。到 1959 年夏收前，中央才发现信阳问题，于是派工作组前来调查情况、追查责任，并发了一些救济粮，缓解了大规模饥荒。1960 年底，毛泽东指定他身边的工作人员到信阳调查。一行人于 1961 年初到达河南，但是省委第一书记吴芝圃害怕他们看到真实情况，就把他们安排到了许昌专区的鄢灵县，结果没看到信阳地区饿殍遍野的惨况，而只是看到了鄢灵县 “农民大量挨饿、生病、死亡的凄凉后果”。当时信阳“统一口径”，饿死的人不能说是饿死的，必须统统说成是瘟疫传染而死。中央得知“信阳事件” 后派中纪委下来调查，但是省委书记不是正视错误、承担责任，而是千方百计地设法掩盖。只是在中纪委将问题报告中央后，毛泽东才批示说 “信阳事件” 是“反革命复辟”，中央从各部委抽调数百人来到信阳地区。但是结果是什么呢？就在河南省委接到风声的第二天，省委书记就到固始县召开了万人大会，宣布当时反映真实情况的原县委书记为 “反革命” 并将其逮捕。为了继续“捂盖子”，省委将信阳地区八名县市委第一书记开除党籍、逮捕法办，并撤换了其余的县市委书记，甚至调遣部队武装押送，将农村 20 多万基层干部集中“特殊训练”。一时间，信阳地区闹得鸡飞狗跳、人人自危。当然，闹剧最终被平息了，但是迟到的调查结果并不能挽回遭遇涂炭的百万生灵。
在 “信阳事件” 的集体悲剧中，当地人民付出了极其惨重的生命代价，但是我们不能停留于同情和谴责。固然，信阳地区连同河南省委的部分领导人严重滥用了公权力，对当地的人道主义灾难负有不可推卸的责任。然而，就和 “大跃进” 本身是个人错误和制度缺陷相互作用的集体产物一样，信阳地区干部个人的错误乃至罪责并不能掩盖制度在整个事件中发挥的主导作用。事实上，在自上而下的中央集权体制面前，权责的归属并不那么清楚。个人错误的性质再恶劣，似乎也变得情有可原，甚至让人感到有点 “无辜”。错误的源头在于中央制定了过高的粮食征购计划，但那显然并不是因为中央领导有任何恶意甚至明显的疏忽，而完全是受各地浮夸虚报的数据误导的结果。至于各级地方干部为什么如此好大喜功，答案也很简单——因为他们生活在这个体制下，个人命运完全掌控在上级领导手中。既然他们对上而不对下负责，他们所做的一切都是为了让上级领导“满意”，最终让国家最高领导人“满意”，似乎也在情理之中。毕竟，他们并不是“大跃进” 的始作俑者，他们只不过是跟着起哄、贯彻落实上级政策并为最高决策者证明 “大跃进” 的“伟大”或 “正确” 提供具体 “证据” 而已。在整个事件过程中，信阳地委书记路宪文可以说是劣迹昭彰，但是笔者并不相信他就是一个十恶不赦的混世魔王。用传统的政治套话来说，这个同志只不过不注意工作方式、急功近利或虚荣心过强而已，但他很可能也只是要把上级交代的工作做好。至于他以及省委书记后来欲盖弥彰、阻挠调查，也只是在一个地方 “一把手” 一手遮天、权力不受制约的制度环境下习以为常的自然反应。对比今天许多煤老板出事后的第一反应，不难看出现在看来荒唐离奇、难以置信的故事不过是当时特定制度环境下的一般人性的自然发挥而已。这么说来，似乎很难锁定个别领导甚至领导团体为 “信阳事件” 负责。归根结底，“信阳事件”是中央集权制度的产物，是中央和地方官员在既定制度框架下不经意间 “合谋” 的结果。
具有讽刺意味的是，“大跃进”正好处于 1949 年后第一个放权阶段的高峰。但是在那个时代背景下，虽然中央将一些具体决策权下放给地方，整体思维仍然是高度集权的。至少，中央决定地方人事的基本制度并没有改变。况且地方究竟在多大范围内有多大权力，完全由中央甚至最高领导人个人说了算，地方权力作为中央权力的剩余可以在一夜之间大起大落，缺乏任何确定性和可预测性。更重要的是，地方权力膨胀之后既不受中央的有效监督，更不受人民的实质性约束，因而极可能发生最恶劣的侵犯人权事件。“信阳事件”表明，这种放权模式很可能产生最糟糕的结果：中央放权之后，地方获得了虚报数据、抵制调查、阳奉阴违的自由裁量权；在蒙骗上级和中央之后，地方又负责层层落实中央依据虚假信息所制定的不切实际的政策，最后将全部负担压在处于底层的老百姓头上。后者作为整个权力链条中的最末者，当然只得像沉默的羔羊一样任人宰割，直到发生人道主义悲剧。当然，他们可以通过信访等渠道向上级反映情况，但是 “信阳事件” 表明这种渠道是不可靠的。如果政府官员的所作所为不直接接受人民的制约和监督，那么无论如何复杂乃至完善的政府内部制约都不足以保护人民的基本权利。在自上而下的制度惯性下，中国当时似乎没有任何一种力量能够阻止悲剧的发生。要从根本上防止悲剧重演，只有弥补制度上的缺陷。
“人不可能两次踏入同一条河流”，历史是不能假设的，但是我们不妨做一次假想的思维实验，假设不同的制度背景并预测它们可能会产生什么社会后果。假如中央没有权力和义务规定全国性的粮食征购任务，地方粮食生产基本上由地方政府或农民自己决定，“信阳事件”当然首先就没了缘由。更广泛地说，假如中央没有权力或能力在全国掀起 “大跃进” 狂潮，或中央领导人的决策必须通过民主程序接受各级干部和人民的检验，或言论自由受到有效保障，地方干部和人民可以畅所欲言、充分表达自己的不同意见，诸如彭德怀元帅在 “庐山会议” 上的反对意见受到充分尊重，那么即便 “大跃进” 得以开展也不至于产生如此惨烈的后果；假如地方官员的任免并非完全由上级说了算，那么地方政府就没有如此强烈的动机集体造假，并可以期望某些理智的地方官员在当地阻止至少变通不合理的中央政策；假如新闻可以及时报道信阳等地的人道主义危机，那么中央也就不必等到危机酿成惨剧后才布置迟到的调查，地方官员也不可能继续胡作非为、抵抗中央。哪怕政府给农民一点点人身自由，被动地允许他们外出逃荒要饭、流浪乞讨，而非强迫他们画地为牢、坐以待毙，也不会发生那么多村子全部人口 “死绝” 的惨剧。最根本的是，假如地方官员真正是由当地人民选举产生而非上级任命的，那么他们的所作所为当然不会像信阳地委那样，即便是路宪文当政也不可能是他在 “信阳事件” 中表现的那个样子…… 我们还可以做许许多多的假设，而以上任何一个 “假如” 成为现实，都足以防止 “信阳事件” 发生。
今天，“信阳事件”和 “大跃进” 的惨痛记忆已经离我们很远。我们当然不希望悲剧重演，甚至不相信悲剧还可能重演。然而，酿成 “信阳事件” 的制度根源并没有消失。事实上，中国今天的中央与地方关系和当时是何其相似。1982 年宪法规定了自下而上的人大制度，地方官员由当人大选举产生，但众所周知的是，宪法规定和政治现实之间存在着很大差距。地方官员主要还是由上级任免、对上级负责，这从近几年流行的 “一票否决制” 就可见一斑。虽然 1994 年开始实行 “分税制”，中央和地方财政形成独立的两套系统，但是主要税种的立法权和解释权仍然掌握在中央那里。最重要的是，在全国人大作为最高国家权力机关的宪法框架下，中央的立法权仍然不接受任何限制，中央和地方之间的权限划分仍然处于一种理论上中央决定一切、实际上地方我行我素的无序状态，缺乏任何基本法的规范，因而也必然缺乏确定性、稳定性和可预见性。在改革开放过程中，这种中央和地方关系模式产生了一系列后果——虽然远不如“大跃进” 和“信阳事件”那么严重，但是仍然值得我们重视：一窝蜂的乡镇企业导致了乡镇和村庄的大规模举债；九年制义务教育的全面展开体现了 “中央请客、地方埋单”；地方官煤勾结严重削弱了煤矿安全生产规定的贯彻落实…… 这一切都是中央和地方关系没有理顺的结果，从中我们可以看到“大跃进” 的影子。固然，在 21 世纪中国的大环境下，“信阳事件”的原版确实不太可能重演，但是为什么早已发生过如此惨重的悲剧而至今还没有充分、深入地反思和探讨我们的中央和地方关系呢？
三、制度的意义
虽然往往在单一制国家受到忽视，中央和地方关系一直是宪政的重要课题。尤其对于大国来说，中央和地方关系在国家宪政体制中发挥着枢纽性的作用。如果可以用人体来比喻政体，那么中央与地方关系在一个国家的地位和作用就相当于人的 “脊柱”。这条“脊柱” 上通大脑中枢，下达各部分肢体脉络。中央和地方关系确实将中央、地方和人民联系起来，关涉国家宪政中几乎所有的重要问题，也在很大程度上决定着中央政府、地方官员和普通老百姓的行为方式乃至整个国家的运行效率和资源流向。如果地方官员的任免实际上都由上级决定，那么官员就不可能真正关心地方公共利益，而是成天想着 “跑官”、“买官”、“卖官”；如果地方官员不是由当地老百姓选举产生的，所作所为不需要对他们负责，那么他们就极有可能滥用手中的权力，在中央监督因为种种现实制约也不可能完全到位的情况下，老百姓的基本权利必然得不到可靠保障；如果中央对于大大小小的所有事情都可以通过立法规定，如果中央立法权至高无上而不受任何宪法限制，那么即便民选产生的地方政府也失去了充分的自治空间，不得不随时听命于中央，中央也完全可以通过合法方式将优势资源集中到首都等少数几个大城市，而不是考虑全国各地的均衡发展。如果中央可以命令地方执行中央的政策和法律而不补贴执法成本，那么就容易形成“中央请客、地方埋单” 的现象，导致地方政府财政入不敷出，公益事业无以为继，而许多看似良好的中央政令也无法得到落实；如果中央完全掌握了财政立法权，那么就更可以随意分配中央和地方的财政资源，使财富和能源向发达地区聚集，将贫困和污染留在资源产地，以至各地贫富差距不断扩大。在平常时期，不合理的中央和地方关系将导致资源浪费、公益废弛。在极端情况下，它甚至会产生 “大跃进” 的浩劫。因此，中央和地方如何分配事权、财权以及决定治理模式的“治权”，确实关系着国家和人民的重大福祉。
在这个意义上，一个国家不仅有一块自然地理版图，而且也有一块中央和地方关系所绘制的制度版图。制度就好比一张网，附着在生活在这片土地上的人，影响着他们的行为选择和社会资源的流向。当然，制度版图和地理版图之间并不存在一一对应的必然关系，特定的人口地理环境并不决定惟一合理的制度框架。事实上，制度这个 “上层建筑” 对地理等先天因素具有极大的“反作用”。随着科技进步，自然版图对人类活动的约束越来越不重要，制度版图的重要性则日益彰显。山西产煤，但是绝大多数煤及其产生的电并不是在山西消耗的；新疆富产天然气，但是绝大部分天然气都通过管道源源不绝地运往更为发达的东部地区，而这些地区之所以更为“发达”，并不是因为它们享有得天独厚的自然资源优势。论矿产，北京肯定不如山西或内蒙丰富；论土地，上海肯定不如河南或四川肥沃，但是人、财、物、知识、技术、文化却不断向北京和上海等大城市集中。之所以如此，除了历史形成的原因之外，无非是因为这些地区享有现行制度赋予它们的优势。然而，这种地区优势是否具有正当性？毕竟，即便纯粹从国家利益考虑，中国也远不止北京或上海这一两个“亮点”。在资源总量有限的情况下，任何分配方案都是有机会成本的。同样的能源或资金投入北京，就不可能在其他地方产生效用，因而向北京或上海倾斜的制度可能成就几个大城市，但是从长远来看势必影响全国的健康发展，而这种格局显然并不是制度设计的目标。对于任何一个特定的国家来说，制度版图的正当目的既不是被动维持地理版图所先天确定的资源分布，也不是按照个人或集体的主观意志任意改变资源格局，而是促成人和资源的最佳配置，帮助人们超越地理版图的制约、实现自由和自愿的互惠选择，促使资源往社会效益最优的方向流动。
半个多世纪以来，由于人口大量增加，加上 “大跃进” 和“文革”的浩劫，中国赖以生存和发展的自然资源已相当有限，因而需要倍加珍惜，而资源分布又呈现出显著的地区不均衡，并和国家长期形成的发展布局差异很大。
中国自然版图的大致特征是东部人口和财富密集，西部则人口稀疏但是资源丰富。中国目前 80% 的财富和生产能力集中在东部沿海约 100 万平方公里的平原，人均一亩耕地，因为工农业发展而过度利用，地下水超采，土壤河流污染，已经超过环境承受能力。现在耕地每年减少 500 万亩，人增地减的趋势将持续下去，预计到 21 世纪中期需要增加粮食 5000 亿斤。要维持可持续发展，惟一的办法是向西部移民、引水引资，开发大片新工业区和农业丰产区。西南地区有全国 90% 的水能资源，开发却不到 10%. 大量油、气、煤、金属、矿石蕴藏在西部，加工业却集中在东部，从而形成了西气东送、西电东输的局面，西人也大量东流。地区发展的不均衡不仅使发达地区人口超载，而且也扭曲了资源配置，浪费了人力、物力、财力，人为增加了建设成本。近年来，中央先后提出了 “西部大开发” 和振兴东北部发展战略，说明人口和资源配置问题已经引起高层重视。但是政府主导的发展策略毕竟是计划经济的遗产，对于中西部的有效开发只能发挥相当有限的作用。要让广大的欠发达地区源源不绝地吸引资金和人才，只有依靠足以驾驭人的动机、激发人的潜能、控制人的欲望的制度。
既然如此，中国的制度版图又是如何的呢？众所周知，自秦汉以来，中国经历了 2000 多年的中央集权，牢固的集权传统延绵不断，除了内乱和分裂之外贯穿了整个中国历史。1949 年之后，中央集权通过政党组织控制和土地及生产资料公有制而大大强化。高度集权的政治体制不仅没有促进全国的均衡发展，反而造成并加剧了地区发展不均衡，尤其是长期形成了城市和农村两个截然不同的 “世界”，人为割裂了原本连续的自然版图。虽然中央和地方关系也经历了数次大的变动，但无论是收权还是放权，中国的中央和地方关系都带有太多的人治色彩，严重欠缺法治及其理性基础。这种现象是很正常的，也是中央集权体制的必然产物。制度上的高度集权必然导致个人集权，从而使中央和地方关系沦落为一种政治的而非法律的关系，甚至是中央和地方领导人之间的个人关系。虽然放权一般被认为对经济发展是有益的，但是在中央和地方关系没有法治化的情况下，从集权到放权的政策调整往往很容易出问题。事实上，“大跃进” 和“信阳事件”都是在放权过程中出现的严重灾难。改革开放以后，中央放权也产生了诸多问题，只是性质没有那么严重而已。可以说，时至今日，中国仍然生活在长期形成的集权传统之中，仍然没有学会如何通过法律去处理中央和地方关系。尽管如此，人类历史并不是一辆失控的列车，没有目的、任由惯性地行进下去，中国的中央与地方关系也没有必要简单复制过去的历史。毕竟，制度是人凭借理性而创造和维持的；更何况随着中国社会的迅速发展，现行体制正面临越来越严峻的挑战。这些都要求我们深入反思中央和地方关系，通过设计新的制度化解层出不穷的理论和实际问题。
由于法治化严重不足，中国目前的中央和地方关系面临着太多的问题。这些问题已经超出了 “信阳事件” 的范围，涉及社会的方方面面。中央集权固然可能导致中央专横、产生不适合地方的 “一刀切” 政策甚至迫使地方政府破产，但是更多的时候，中央集权的弊端更体现为一种欠缺和无能。尤其是在中央政府自身的实际能力有限的时候，继续坚持中央集权只能阻碍中央和地方关系的制度建设，导致中央和地方权限模糊、地方保护主义盛行乃至地方腐败成为无法根治的毒瘤。最根本的是，中央集权将继续维持中央和地方关系的人治传统，而在法治化缺位的环境下，形形色色的实际和理论问题就成了难解的死结。
首先，界定中央和地方权力的原则不明确。自从改革开放以来，中国的中央地方关系一直处于不断的调整过程中，比如地方立法权得到有限承认、地方税收与中央税收获得一定程度的分离、土地资源实行双重管理、地方人大的职能有所健全与村民自治的实施等，但基本上是 “头痛医头，脚痛医脚”，没有从宪政的高度探索从根本上解决中央和地方权力冲突的途径，没有能从根本上确立界定中央和地方权力的原则。因此，中央地方关系总是逃脱不出“一管就死、一放就乱” 的循环。
其次，主权概念的传统理解过于陈旧。在理论上，传统的宪法学思考一直囿于对单一制和国家主权的片面认识，因而未能在国家统一的大前提下充分承认地方的多元化利益，更未能提出一套有效解决中央和地方矛盾的宪政制度，而对主权概念的教条式理解妨碍了有意义的制度建设。
再次，中央立法权和征税权过分宽泛。至少在理论上，中央立法权是没有限制的，中央立法可以干预地方性事务。虽然 1994 年实行分税制，但实际上中央税仍然占据主导地位。
另一方面，地方保护主义未能得到有效控制。在实践中，中央的政令并没有获得有效统一，地方经常为了自身利益而采取损害整体发展的措施。地方保护主义相当猖獗。2000 年实施的《立法法》未能有效制止普遍存在的立法打架现象，直接影响了国家法制的统一和市场规模的扩展。
最后，“一国两制”构想在新的历史环境下需要重新理解和阐释。《基本法》的 “一国两制” 为港澳的和平统一和治理提供了宪法依据，但随着历史的向前发展，必然会出现许多原先意想不到的问题，需要宪法学在新的社会、经济和政治环境下作出适当的反思。目前，宪法学者似乎忽视了 “一国两制” 和“基本法”的概念对于传统宪法学的基本概念与原则的挑战与发展，比如国家主权、法制统一和权利平等。与此同时，两岸分治的长期现实产生了台湾自治的独特需求。如果这种需求得不到满足，必将助长 “台独” 势力的进一步发展。
总的来说，中国是一个统一的单一制国家，但地区之间又存在着相当大的差异。如何合理划分中央与地方权限，在保证国家统一的前提下因地制宜，是一个一直困惑着中国理论界和政府部门的宪政问题。随着市场经济的发展、人口流动和信息交流的加剧，中央和地方的潜在矛盾越来越突出地显现出来。究竟如何界定必要的地方自主权和有害的地方保护主义？如何分配中央和地方的税收权？土地规划与管理权应该主要由中央还是地方控制？如何妥善处理中央和民族自治地方以及特别行政区的关系？如何创造性地解释和运用 “一国两制” 的宪法框架，为和平解决台湾问题作出贡献？在 21 世纪，这些以及许多其他实际问题摆在我们面前，要求我们通过适当配置中央和地方的宪法权能而理性地加以解决。如此看来，中央和地方关系确实构成了一条贯穿中国宪政的主线，中央和地方关系的法治化就是解开中国社会诸多难题的钥匙。
四、走向中央与地方关系的法治化
如果中央和地方关系的深入分析需要相应的宪法理论，那么这个领域的理论储备又如何呢？在西方宪政国家，中央和地方分权研究已经相当深入。尤其在联邦制国家，关于中央和地方权限的争议最后是通过宪法诉讼解决的，因而这些国家积累了丰富的宪法判例，及时并比较合理地化解了国家统一和地方自治之间的矛盾。相比之下，中国社会在改革开放以来发生了巨大变化，原有的宪法理论模式和现实需要之间的差距越来越大，因而越来越不能满足中国社会持续发展的需要。为了应对越来越突出的社会矛盾——国家统一和地方自治的矛盾、中央立法和地方立法的矛盾、各地均衡和财政独立的矛盾…… 我们有必要调整宪法理论模式并重新思考中央和地方关系命题。
在国内，学者们虽然也一直关注中央和地方关系问题，但是至今没有提出突破性的宪政理论，以有效解决越来越多的中央和地方矛盾。目前的研究趋势是更关注西方国家的中央与地方分权制度，但仍不存在系统的比较研究，也不存在建立在具体比较和分析基础之上的一般原则的概括。事实上，现在许多研究中国问题的学者都喜欢用一套自认为独特的话语体系来修饰地方法治现状，似乎不这么做就体现不出中国特有的 “本土” 特色。村级政权不纳入国家法治的正常轨道，而是冠之以 “村民自治”、“基层群众自治” 之类不清不楚的定位。村委会和上级政府之间的权限分配不用中央和地方关系的一般术语来叙述，而是用 “县政”、“乡政” 或“村治”这类听上去或许独特但实际上没有什么特殊意涵的词语包裹起来。在笔者看来，这种做法除了没有必要地让问题变得更模糊和神秘、分析方法更滞后、在理论上不清不楚、在实践中不明不白之外，并没有什么其他作用。
事实上，许多看似中国语境下独有的问题其实只是一般原则下的特例而已。“秋菊打官司”看上去是传统习俗和现代成文法治之间的冲突，其实不过是体现了中央和地方的法律关系；热心公益而方式粗暴的 “山杠爷” 至多也只是表明刑法在实施过程中不宜全国 “一刀切”，而应该适度考虑当地民情。这些文学或戏剧故事或许反映了当前或以往的某些社会现实，但是并不足以说明法治必须具备独特的“本土资源”，也不足以否认现在法治在绝大多数情况下超越“本土” 习俗的必要性。在 “后现代” 术语的包装下，“前现代”的某些做法似乎获得了一种天经地义的正当性。只要是传统、本土或习惯的，似乎就成了值得保护的稀有物种。但这种倾向似乎是从一个极端走到了另一个极端。如果某些边远地区的少数民族要求妇女陪葬，难道这种习俗也要保护吗？为什么这种习俗可以受到国家法律的禁止，而有些习俗却应该受到保护呢？答案其实并不难找，而就在于中央和地方的立法关系：如果我们绝大多数人都认为陪葬是一种不人道的野蛮习俗，那么尽管当地人显然不认为如此，我们还是可以通过中央制定一部统一的法律予以禁止。当然，中央政令不能是任意的，而必须确实体现全国大多数人的意愿。至于为什么还要保留某些地方习俗，并不是因为凡是地方的或者习惯的都是神圣的，而是因为国家法律本来就没有必要渗透地方生活的所有层次。对于一些公认为无害的地方习俗，中央没有必要 “管那么宽”——用标准的现代（而非“后现代”）术语来表达，就是中央立法权应该受到一定的限制。或者，某些事情无论中央和地方都不应该管，那就应该确认为哪个政府都不应干预的个人自由，甚或中央还可以通过宪法与法律禁止地方干预。因此，这不是一个“本土” 和外来的关系——即便完全本土的国家法律同样会和地方习俗碰撞，也不是习惯法和成文法的关系——某些地方习俗完全可以通过地方立法表现出来，而就是一个地地道道的中央集权和地方自治的关系。只有放在中央和地方关系的一般分析框架中，才可能以理性而非感性的方式去解释地方习俗和国家法律的冲突，同时设计有意义的解决方案。
半个世纪过去，人们或许淡忘了 “信阳事件” 以及紧随其后的 “三年自然灾害” 的惨烈，但是历史是不容遗忘的。从九年义务教育的 “中央请客” 到统一取消农业税的 “地方买单”、从自上而下的组织任免到上下结合的买官卖官，今天发生在我们眼皮底下的大小问题不断提醒我们“信阳事件” 的存在，不断折射出造成 “信阳事件” 和“大跃进”的制度症结，不断提醒我们探索中央与地方关系的法治化路径。只有从根本上扭转我们的思维、改革我们的制度、防止悲剧重演，我们才能对得起 “信阳事件” 中无辜受害的百万生灵。
（张千帆，北京大学法学院教授。）
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