河南23岁女教师之死：中小学非教学任务为何大量增加？

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（本文收录于《县乡的孩子们》，作者系中南大学公共管理学院雷望红）

近日，河南23岁女教师自杀事件引发各界广泛关注。网友纷纷讨论学校非教学工作增多，给基层教师造成巨大的压力。笔者在教育专题调研过程中，经常会有一线教师向笔者吐槽甚至哭诉，深感非教学工作大量增加严重影响了学校正常的教育教学工作。基于大量调查和深入思考，笔者撰写了《学校的非教学型任务为何会大量增加》一文，以此解释一线教师为何会被非教学任务“围困”。

在贵州调研期间，一位小学校长吐槽学校压力最大的工作是来自教育相关部门的任务，这些任务不仅要完成，后续还要开展系列活动；不仅要开展系列活动，还要拍照记录；不仅要拍照记录，还要准备好系统的档案材料以应付检查。学校承担了越来越多的行政任务，在处理教育管理工作时也从“对内负责”变成了“对上交代”。

1、中小学非教学任务大量增加

当前，我国中小学校承担了大量非教学任务，教育部门几乎每个科室都有大量任务下达，不仅要开展活动，还要完成大量文字材料工作。具体而言，中小学增加的非教学任务具有以下几个特点。 

一是活动开展的系统性。各部门要求学校开展各类活动时，多是以主题要求下达到学校。主题要求的意思是要以主题为核心开展系列活动，比如禁毒办要开展“禁毒进入校园”活动，学校要张贴禁毒宣传画，举办禁毒主题班会，出禁毒黑板报，让学生参加禁毒知识答题、画禁毒手抄报，带领学生到禁毒相关基地参观，并开展禁毒征文活动等。在举办禁毒主题班会时，班会内容不能太单调，要有禁毒主题的教案，附上活动图片和案例。每一个部门要求学校开展的主题活动，都有类似的系统性要求。

二是工作内容的可证性。上级部门不一定能够参加所有学校的系列活动，但是又要确保各所学校都能够按照要求完成任务。那么，如何证明学校完成了相关活动呢？学校需要在两个方面进行证明。

一方面要保障材料的充分性。学校在开展活动过程中，不仅需要保留活动照片，表明确实按照任务要求实际开展了工作，而且还要留下活动开展的文字材料。“办事留痕”已经不再能够满足上级检查的要求了，还需要全面丰富的文字材料，以至于现在有的学校要专门用一个房间作为档案室，存放各种活动的档案材料。

另一方面要呈现出严密的逻辑性。严密的逻辑性是指对活动开展全流程的管理，是防范学校敷衍上级任务而采取的办法，学校需通过严密的逻辑材料进行自证。学校在开展活动前，要成立相关的领导小组，出方案，做策划，在开展活动之后要写工作总结，从开始到结束都要有明确清晰的文字记录。

三是时间要求的紧迫性。教育相关部门将任务分配到学校，不会考虑学校是否有时间完成、是否有能力完成，而要求在指定的时间完成，时间要求往往还特别急，且会随时进行突击检查。一旦时间要求急，学校就无法从容地进行计划和安排，也只能以应付的态度去面对上级的任务，既花费了大量的时间，又没有产生良好的活动效果。一位校长说：“上级每年都要求开展校园安全活动，每年都要交材料，但这些活动只是简单地重复，不像教学一样深入、生动，效果也很一般。”

这种工作和任务使得学校和教师的工作量大大增加。从学校的角度来讲，学校要安排专门的教师分管专项工作。比如贵州某小学就专门安排了一位老师分管安全工作，这位老师平时要上课，还要写各种与安全相关的方案，整理各种文件材料，他花费在非教学工作上的时间占到了总工作时间的一半，在原有的教学工作基础上增加了一倍的工作量。从教师的角度来讲，他们要为开展各种活动准备教案、主题班会、活动总结等，耗费了大量的时间，大大挤压了他们与学生互动和自我成长的时间。

2、学校为何会承担大量非教学任务

大量非教学任务进入学校，是上级政府强力推动工作落地的结果。

学校具有以下几个组织特性，使得上级更易将工作摊派到学校。

其一，学校是一个高度组织化的机构，内部分工明确。中小学校主要有三大部门，分别是教务、政教和后勤。当上级分配任务到学校时，学校较容易找到对应的责任主体，把任务摊派下去。

其二，教育工作具有一定的时间弹性。学校的核心任务是培养学生，这是一项具有主观性和创新性的活动，学校老师拥有一部分自我支配的弹性时间。这部分弹性时间本是用于教师进行创造性工作的，但是随着行政事务增多，一旦上级有工作任务下达，就容易被挤占。

其三，教师队伍的文化水平高，完成上级任务的能力强。政府各部门在选择政策执行主体时会进行一定的考量，其中一个重要的因素是政策完成度，而政策执行主体的个人素质又是重要的影响因素。教师队伍是一支高素质的队伍，既会写会说，能够熟练运用网络技术，又善于领会政策目标和政策意图。

其四，学校是一个高度动员型的组织，师生高度服从组织安排，具有纪律意识。学校承接了上级任务后，先动员老师，老师再动员学生，形成一个联动的动员体系。学校对老师的约束是绩效考核、职称评定、评优评先，老师对学生的动员则更加容易，学生以班级为单位形成一个组织单元，学生服从班主任的管理。

总体上来讲，学校相对容易组织和动员师生完成自上而下的各种任务。正是因为学校具有这样的组织特性，因此政府各个部门都积极地将各项工作分派给学校。

3、学校承担非教学任务的背后：从属地管理到垂直管理

在取消农业税之前，我国农村中小学的学校运转资金主要来源于学生的学费和教育附加费，如果资金不够，需要学校自己想办法。所以，学校校长一定要具有社会活动能力，要能够向政府或企业寻求支持，一般有能力的校长在学校里具有极高的权威。由于国家对基础教育的投入有限，学校主要依靠家长交费和校长个人能力维持运转，因此学校具有极强的自主性。

取消农业税和实行免费义务教育之后，学校的资金来源主要依靠国家投入。国家投入资源办学，一方面必然会对学校使用资源进行监管，另一方面则会加强对学校各类事务的管理。换言之，国家自上而下的各种任务更加容易进入学校，学校的行政性增强。

之前，学校在具体运行过程中，主要是以学校的事务为中心，坚持“对校负责”的理念。在学校的行政性不断增强之后，学校的运行重点则转向上级，更多是对上级的行政事务和行政命令负责，对上级的要求进行回应和执行，进入“对上交代”的阶段。“对上交代”有两个层面的意涵：一是责任意涵，即下级要对上级交办的事项负责；二是交换意涵，即上级给了资源或提出了要求，作为回报或回馈，下级要对上级有个交代。

学校之所以会从“对校负责”转向“对上交代”，其内在原因在于学校的资金来源从地方社会和地方财政转向中央财政，随之引起管理体制变革，即学校从属地管理变为垂直管理。属地管理和垂直管理存在明显的区别。

一是在管理制度上，属地管理注重目标考核，垂直管理则注重过程管理。在属地管理时期，乡镇学校内嵌于地方社会和地方政府的视野中，学校作为乡镇政府教育业绩的呈现主体，主要以教育目标作为自身的核心目标。乡镇政府则主要看重学校的教学业绩，既无精力也无时间对学校进行全方位的管理和监督。因此，其他附属性工作只要完成即可，不会进行严格的检查。简言之，属地政府只对学校的核心目标进行管理和考核。

学校被纳入教育系统中进行垂直管理之后，从理论上来讲，学校同样只关注教育事务，但问题在于，教育局下属多个部门，所有的部门都要与学校直接对接，学校接受教育局若干个部门的组织监管和任务摊派。学校承担的任务，部分是教育部门的工作任务，部分则是县区政府其他部门的工作任务，而学校成为“上面千条线，下面一根针”中的那根针，需要与教育局各个部门打交道。

从空间距离上来讲，教育局地处城市，大量的乡镇学校则主要分布在乡村，教育局与学校之间的空间距离使得监管不便。从学校数量上来讲，教育局要直管几十上百所学校，各个部门没有足够的精力进行对接，无法直接进行监管。因此，教育局就采取过程管理制，要求学校对各项事务进行过程记录和过程呈现，以全方位的过程管理对自上而下的任务进行严密的监管。

在属地管理时期，教育局各个科室也会向学校下派任务，但是因镇政府专门设有教育办，教育办原本负责承接自上而下的各种任务，实际则会识别和筛选任务，根据学校发展需求进行选择性执行。到了垂直管理时期，教育办被取消，新设中心校。中心校作为教育局的派出机构，主要职能是承接自上而下的任务并监督执行，却不能够代表学校识别和筛选任务。因此所有工作都落到了学校，对于自上而下的工作任务，学校都要承接并完成。

二是在压力机制上，从属地管理时期的教育责任体制变为垂直管理时期的政治压力体制。在属地管理时期，政府对学校进行充分授权，学校是一个相对独立的责任主体。学校要承担两个方面的责任：一方面是教育责任，即确保学校的教育业绩和教育竞争能力；另一方面是管理责任，即确保学校不出事， 保证学校正常运转。当下普遍重视的安全问题在属地管理时期同样十分重要，比如防范学生溺水、触电、打架等。学校在安全防控方面有充分自觉，如在雨水充沛的季节，校长和校领导会主动检查学校的门窗、房顶，防止出现垮塌事故，也会提醒学生不要去河湖游泳。

在垂直管理时期，学校的各方面权力被集中到教育局，学校不再是一个独立的责任主体。教育局作为其主管单位，权力相对集中，但是又不能直接参与学校的管理，只能设法督促学校按照教育局的目标和方向进行管理。为了督促学校，教育局一方面实行过程管理制，另一方面进行政治施压，对学校的错误行为实行一票否决，通过负向激励倒逼学校规避错误、积极行政，要求学校对各种事务进行全方位管理。

三是在监督方式上，从属地管理时期的容错纠错变为垂直管理时期的追责问责。在属地管理时期，学校的教育管理工作由政府进行监督，政府对学校的要求是确保教育目标和基本安全，政府对学校的监督以结果考核为主。换言之，学校只要没有出问题，政府一般不会追责问责。若学校出现一些问题，当地政府如果能够处理，就会联合学校一起处理，并给予学校相应的容错纠错空间；只有问题较严重，政府都无法处理时，上级才会追查下来，追究相关主体的责任。

在垂直管理时期，学校的教育管理工作由教育局进行监督，教育局给予学校的容错纠错空间极小，会对学校进行全面而细致的审查。为了规避风险，教育局通过过程管理对学校进行严格要求，防止学校犯错误。教育局对学校的追责问责分为两个层面。一是风险防控的追责，即上级部门对学校在风险预防方面做得不到位进行追责。比如贵州一小学的食堂因技术问题无法安装监控设备而不能运行，学校依靠自身能力根本无法解决技术问题，但是教育局仍然多次约谈学校。二是出现问题的追责，即一旦出现了问题，不论责任是否在于学校，上级都会对学校追责问责。为了加强追责问责的合法性，每年学校校长都会签订各种类型的责任状，全权承担学校的各种风险责任。

针对学校的管理，从属地管理到垂直管理，背后反映出的是教育行政化和教育专业化之间的张力。从国家管控的角度来讲，国家需要对学校进行规范化管理，学校的行政化在一定程度上会提高学校管理的规范化程度。然而，教育事业不是一项标准化的事业，需要教育相关主体的个体化投入，所面对的教育对象同样是非标准化的个体，不是依靠标准化生产就可以教育和培养的。从这个角度来讲，学校的发展需要一定的自主性，即需要教育专业化的空间。因此，学校在教育专业化和管理行政化之间需要厘清界限，进而需要厘清政府和学校之间的边界，明确哪些空间属于学校、哪些空间属于政府，哪些事务该由学校执行落实、哪些事务不该由政府分派给学校。如此， 学校才能彻底减负，也才能更好地发挥教书育人的作用。

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（本文已收入腾讯新闻“陌生的乡土”专题，点击阅读原文可以查看更多精品内容）

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