南方洪灾屡治不绝，怎么破？

使用CN2/CN2GIA顶级线路，支持Shadowsocks/V2ray科学上网，支持支付宝付款，每月仅需 5 美元

## 加入品葱精选 Telegram Channel ##

进入2020年汛期后，我国南方多个地区出现了连续暴雨天气，广西、贵州、重庆、四川等地都发生了严重的洪涝灾害。一边是1998年洪水以来持续多年的治理投入，另一边却是年年必至的洪涝灾害。针对这其中存在的问题，本刊采访了国家减灾委专家委员会委员、中国水利水电科学研究院防洪减灾研究所原所长程晓陶。

自上世纪80年代以来，程晓陶一直工作在防洪减灾一线，对相关问题有深入研究。在他看来，中小河流是我国目前洪涝灾害风险相对较大的区域，而单纯以“项目制”为主导、缺乏统筹规划是其中最主要的问题。若想解决这些问题，不能有急功近利的思想，必须要做好打持久战的准备。

记者｜王梓辉

国家减灾委专家委员会委员、中国水利水电科学研究院防洪减灾研究所原所长程晓陶（宝丁 摄）

今年南方地区防洪形势为何严峻？

三联生活周刊：今年入汛以来，南方地区暴雨不断。截至7月1日，中央气象台连发30天暴雨预警。从总体上分析，你认为造成今年南方地区防洪形势相对严峻的原因主要有哪些？

**程晓陶：**我认为总体上有三方面的原因。**一是气象预报信息不确定性大。**从年初来说，气象部门已经有一个预测分析，即今年是强降雨偏多的年份，也不排除有发生流域性大洪水的可能。但是今年的一个特殊性是预报意见比较散乱，不像1998年那次大洪水各家意见非常一致。今年各个预报单位画出来的图都不一样，按汛期降雨距平时偏多偏少给出的区域分布预测图，红蓝分布大相径庭。到底哪里雨大哪里雨小，哪个流域可能发大水，大家的意见不一致，这就给防汛准备工作带来了一定的困难。

**第二个方面是疫情的影响。**因为今年强降雨多，所以水利部从3月份开始就做了部署，要求各地做好超标洪水的预案。对防汛工作来说，我们国家有大量水利工程设施需要维护，比如堤防、护岸、水坝等等，而维修主要就集中在汛期前的冬春季。可是因为疫情影响，今年冬修春修最有利的时间点正好在抗疫，所以今年的水利工程维护工作受到比较大的影响。

我举个例子，我们每年为了督促防汛准备工作都会组织汛前检查，这类检查应该在三四月份就要完成。可是今年三四月份工作组根本就派不出去，派出去到下面就要隔离14天，出去了回来还要隔离14天，所以有些汛前准备与督查的工作就难以完成。

**第三个方面的原因就涉及体制改革了。**2018年，我们国家成立了应急管理部，原来属于水利部的防汛抗旱应急管理工作被划到应急管理部负责。这个制度改革的方向肯定是对的，但是这套新的工作体系还处在磨合阶段，在实践中就出现了一些问题。

比如说，原来防汛抗洪抢险工作在水利部门的时候，它的协调管理是一体化的。汛情紧张时期每天会商协调，雨情、水情、工情、险情、灾情，相关部门一起交流，如何部署协调应对，一个会就把这些都定下来了。但是现在这样的会在许多地方就开不成了，因为其中的一些职能到了应急管理部门，工作环节的衔接上就出现了一些问题。

再比如说防洪，我们国家1998年颁布实施了《防洪法》，但是《防洪法》里头的规定基本都是按照防汛办挂靠在水利部门的情况来制定的。现在防汛办到了应急管理部门，原来规定的那些职责、工作流程就都不一样了，而新的法规还没制定出来，所以就是管理体制改了，但实际操作中依法行政的这个“法”还是老的“法”。这些都是体制调整过程中还没有完善的地方，都会给实际的防汛工作带来挑战。

今年入汛以来，我国南方多地饱受洪涝灾害所困。

**三联生活周刊：**你刚才提到今年降雨情况的预报工作比较分散，造成这种现象的原因是什么？这种分散会给防汛工作带来多大的影响？

**程晓陶：**其实目前气象部门做中长期预报，实际上这个技术是不过关的，国际上到现在也没突破这个难关，一般来讲只有一两天以内的预报准确度会高一些。**所以中长期的预报只有参考价值，并不能明确告诉你哪个流域会发多大的洪水，必须做什么样的防备。**只不过如果他们能明确认定今年黄河流域或者海河流域有强降雨风险，那当地政府部门在防汛上的精力和注意力就会高一些，因为政府的精力和财政毕竟是有限的。再加上今年又要防疫，又要恢复经济，如果预报的时候没有一个明确的指示，说强降雨就要落到这个地区，那当地肯定会把更多精力放在解决复工复产等社会和经济问题上。

**三联生活周刊：**从大的气候变化来看，多项研究都表明，近些年强降水频次在全球多个国家地区都呈增加的趋势；在国内一些城市的统计中，极端降水的次数也逐年上升。在你看来，这种宏观气候变化出现的原因是什么？这是否又给我们的治理工作增加了困难？

**程晓陶：**国际上确实已经有一些相关资料，认为存在这种降水变化的趋势，而且与全球气候变暖有关系。与“气候变暖”对应的并非一定是水灾多了或者旱灾多了，而是它是容易走极端。而且这种极端还不是明确地说这个地方变旱，那个地方变涝；而是一时偏多了，一时又偏少了，这里偏多了，那里偏少了，是水旱灾害频发并重。

**另外这种极端化的趋势较多表现为局部地区干旱加重或者局部地区暴雨加重。**要是真正讲大旱和大涝，目前来看都还没法跟历史上相比。历史上像崇祯年间出现过10年大旱，我们现在最多的时候像80年代河北大旱，那也就持续了5年。

**这种局部的极端气候变化的原因也普遍认为与全球气候变暖有关。**因为水的大气循环是有运动规律的，温度上升，它的运动速度就加快了，就使局部气候的不稳定性加大了，也就给水利部门的预报和调度工作加大了难度。

**三联生活周刊：**从实际降水的情况看，水利部水旱灾害防御司副司长王章立也提到今年降水的特点是强降水过多，局部降水强度特别大。那在你看来，今年我国的降水情况是否有特别异于往年之处？

**程晓陶：****我认为今年的降水情况大体是正常的。**到目前为止大江大河依然平稳，比如长江近期的流量数据就还完全可控。（访谈日期为7月3日）当然今年整体南方地区的降水偏多一些，可是你要是局部数据来比，比如拿6月份广东的降雨量去和常年平均水平比，它还是偏少的。所以这也体现了我国降水的一个基本特点，就是降水年内分布不均，年际间变化也很大，它不是一个均匀的现象。

从今年的情况来看，产生的风险还是集中在一些局部的中小河流上，可是我国的中小河流有几万条，每年有几百条发生灾害，那不是正常现象吗？

**三联生活周刊：**但是对社会大众来讲，这种“正常现象”仍然会给我们带来很大的冲击。

**程晓陶：**这里面其实有一个大的背景，**就是我们国家的地理气候特征本来就是一个洪灾严重的国家。**我可以跟你说几个数字，中国上世纪50年代那十年，平均洪灾死亡人数超过8000，60年代到90年代这40年，平均年洪灾死亡人数在4000以上。

1998年大水以后，国家在防洪体系建设上成倍地加大了投入，而且是持续性的，也确实起到了作用，现在每年因洪灾导致的死亡人数已经减到几百人了。当然，因为经济的发展，现在洪灾造成的直接经济损失要比过去更大。比如1998年大水一年损失两千五六百亿元，现在每年损失三千五六百亿元。看着还多了1000亿元出来，这是因为过去农村被淹可能就是几亩地的农作物，现在被淹就是一片大棚和几辆小汽车，这给人们带来的损失和冲击更大。你要从占比来看，洪涝灾害造成的相对损失已经从上世纪90年代占GDP的2.3%降到了现在的0.4%左右。

中小河流风险何解？

**三联生活周刊：**你刚才也提到今年的防洪风险更多还是集中在局部的一些中小河流上。是不是与大江大河相比，我国在中小河流上的问题相对更加严重？

**程晓陶：**这是肯定的，2004、2005年以后主要的伤亡就集中在中小河流与山区。在那之前，我们国家最关心的还是大江大河的洪水问题，因为过去的人员伤亡主要集中在大江大河的中下游平原地区。这是因为我们国家的七大江河总体是自西向东流，到东部平原后又是我们人口最密集的地区，这些地区在汛期实际上是在江河洪水位以下，全部都要靠堤防保护，洪水一泛滥就不得了。而现在我们70%～90%因洪涝灾害导致的人员伤亡都在中小河流上，都在山区，但是你去看这些地区总体的伤亡人数并没有增大。所以实际上是分母减小了，就把中小河流的问题给凸显出来了。

**三联生活周刊：**所以，中小河流在治理上最主要的问题什么？

**程晓陶：****我认为这里面最主要的问题是缺乏统筹规划。**其实从2005年准备了几年以后，水利部等相关部门于2009年起，编制了《全国重点地区中小河流近期治理建设规划》，确定了2009～2015年重点治理中小河流2209条。但十几年过去了，我们在中小河流的治理上还是只能做重点河段的防洪工程，还谈不上统筹规划，因为还没建立起这套制度。

具体来说，我们在大江大河上有专门的流域机构进行管理规划，但是中小河流治理按分级管理的体制是地方政府的职责。**但因为各地经济发展不平衡，很多中西部地区没钱治水，所以中央从2009年开始拿钱出来帮地方治水。**启动了中小河流重点河段防洪治理规划，每个具体项目申请的资金不超过3000万元，能覆盖数公里至十几公里的重点河段。我记得我们当时到河南的一个市里调研，发现当地有18条中小河流，但当年只申请到了3个项目，其他的河流要等下一批了。

**然而治水是讲究上下游统筹安排的，这种只修一段的项目希望起到保重点的作用，但会受到很多复杂的因素制约。**我们在下面看到好多典型案例，比如一条河流防治的重点肯定是保城镇，结果政府把靠近城镇的上游和下游两段修了，反而城镇这一段没修。我们去问当地政府，工作人员说他们没办法，因为国家给的钱是有期限的，他们必须在这两三年时间里把工程修完。可是要修县城这一段就要拆迁，一拆迁时间就不够，而且国家给的钱里还不包括拆迁费。所以这种“项目制”的模式在实践中会面临非常复杂的情况。

最后我们发现真正效果好的还是那些当地政府自己就有计划要治理这条河，已经对此做了长期的规划，那么国家的钱来了，就是帮助它加快实现规划；而那种国家有了一个政策口子，就赶快去报一个项目，拿一笔钱去做一段的那种，效果基本上都难以保证。所以我们说，中小河流治理必须从“要我治”变为“我要治”。

**三联生活周刊：**不同地区中小河流的情况是不是也不一样？我们近期的一些调查发现，发生在山区的中小河流洪涝灾害造成的破坏和损失格外大？

**程晓陶：**的确是这样，因为山区洪水的特点就是源短流急，暴涨暴落，它要比在平原地区造成的破坏大得多。

**现在山洪这块最大的问题是没人去管理。**2010年江西抚河唱凯堤决堤，我们去江西省黎川县调查，那边就发生了严重的山洪事故。本来当地老百姓沿着山洪沟修了一条路，又沿着山坡修了一排房子，可是这些年老百姓到南方打工挣了钱回来又要盖房子，没地方盖，他们就在山洪沟的路边上撑起一排架子，上面再搭上板子，板子上面再盖房子，于是原来是一条路一排房子，现在就变成了两排房子夹着一条路。结果一发洪水，新修的一排房子全部都冲走了，因为下面的柱子被冲垮了。

我当时就问他们：“难道你们这边以前没发过洪水吗？”他们说有，最后找到一块石头，擦了半天露出上面刻的字，是清朝某年某月发大水淹到哪里，都有记载。**问题是这么多年都没有发生过，几代人都没见过洪水，自然就放松了警惕。**我们又问当地的干部，为什么不管老百姓挤占山洪沟来修房子？地方干部说：“我凭什么管？我有什么依据不让他们在那里修房子呢？”

受灾的彝族老人坐在家中，经过几天的晾晒，她的家具已经恢复原状，只是墙上被洪水冲刷的痕迹无法消除。（方苑郦 摄）

针对这种情况我们曾经考察过国外，在奥地利见过一个模式。他们90年代那会儿也有不少有钱人跑到山里来建别墅，来了以后不懂山洪的厉害，一些新修的很漂亮的别墅一发洪水就被冲走了。政府就赶快做了一件事，对山区河流立了一个法，然后开始做风险图。他们针对山洪沟画出两种线，两道红线和两道橙线，两道红线之间是绝对不许盖房子的。红线与橙线之间可以盖房子，但是必须要采取自我保护的措施，比如防冲防淹的相关措施。最后把这个图一公布，政府没花多少钱就把这个事给管住了。

**我们水利系统近年投了30多个亿也做了一个风险图，但只能在内部使用，因为我们没有法律依据说你可以用这个东西去管别人。**没有法律说你可以拿着这个图去限制老百姓盖房子，也没有制度说我们可以把这个图交给住建部门和国土资源部门，作为他们城建规划和道路规划的依据。《防洪法》是1998年公布的，里面找不出“风险”这两个字。连《防洪法》里都没有风险管理的概念，做出来的风险图能发挥多大作用呢？

**三联生活周刊：**所以我们在中小河流的治理上比较理想的状态应该是什么？是不是也应该和大江大河的治理采用一种相似的思路？

**程晓陶：**我一直给大家推荐的是日本鹤见川的模式，它只有200多平方公里的流域面积，在中国也就刚刚满足中小河流的标准，但它覆盖了东京、神奈川和横滨三大行政区，影响的人口非常多。在上世纪50年代，这片流域只有40万人口，大部分区域还是自然山林，城镇面积仅占10%。随着经济发展，这片流域现在已经有180万人口，城镇化面积也超过了80%。

然而鹤见川在只有40万人口时还面临很严重的洪涝灾害风险，那时来一场台风能淹掉6万户人家。于是他们在70年代开始做重点河段的治理，做完之后把受灾人口减少到了四五千户。到了80年代，他们又开始从重点河段治理转向流域治理。具体来说，就是尽管这段流域涉及3个行政区，但他们成立了一个流域治水委员会，3个行政区的治水部门都要参与到委员会中，由委员会来做统筹规划，然后再一步一步实施。到现在，鹤见川人口增加了这么多，城市面积扩大了这么多，但是基本已经不受洪涝灾害影响了。

**所以我们现在也呼吁，即使是中小河流也应该做统筹治理。**习主席也提出“山水林田湖草综合治理”，而山水林田湖草的生命共同体特征也是以流域为单元来体现的，所以要往真正的高水平治理走，一定是以流域为单元的综合治理。流域又涉及若干行政区怎么办呢？鹤见川的经验就是成立一个松散的机构，大家一起来讨论这件事，避免上下游的计划出现冲突。这也符合我们国家现在提出的治理体系和治理能力的现代化建设。

做好持久战的准备

**三联生活周刊：**你自己也曾参与过多个具体流域的治理过程，在这些具体项目中，你自己感受到最主要的困难是什么？

**程晓陶：**我自己有一个明显的感受，就是中国是一个发展不平衡的国家，不同的条件下，得用不同的办法来满足发展的需求，不能够“一刀切”，也不能有急功近利的思想。

比如河道渠道化是前些年被广为使用的治理办法。一个地方发了山洪，地方政府立马就把河道给修成平直的渠道，这样不就能加大泄洪能力了吗？可问题是你这一段泄洪能力加大后，下游也就跟着倒霉了，而这种现象在目前相当有普遍性，因为每一个地方都只管自己那一部分，也只有这么多钱，他肯定愿意把自己那部分河道给顺直了。

再比如一些城镇区域，城市扩张过程中出现了人与水争地的情况，他们会沿着河把这段堤防给修起来，但是他的动力不是在于防洪，而是在把河滩地跟河道给分开，分开以后这片河滩就可以开发利用了。可是洪水漫滩的过程本身就是一个洪峰坦化的过程，变成建设用地后发挥不了这个作用，河堤一旦溃决，反而客观上使洪灾的破坏力加大了。

所以地方经济发展如何适应洪水风险，以及每个地方到底用什么具体办法来治水，需要政府部门之间合作，进一步建立完善的制度和法规，而且要做好打持久战的准备，不能想着用一个三年的规划就要实现很高的目标。

受灾最严重的四川彝海镇曹古村，孩子们在被洪水冲塌的土房子间玩耍（方苑郦 摄）

**三联生活周刊：**所以在未来的若干年，我们国家的很多地区仍然要做好与洪涝灾害相处的准备？

**程晓陶：**对，而且这个状况短期内是不会改变的。因为你没有能力去快速改变这个状况，彻底进行大规模工程修建你修不起，即使要修工程也是一个长期的事情，不可能有一个立竿见影的效果。你像日本这样一个岛国修这些山区防洪的设施也修了好几十年。

但是你必须要去做，而且不仅是工程措施，还包括整个的法规体系、管理体制和运作机制，这些都要按照现代国家治理的标准来往那个方向去调整。

**三联生活周刊：**你能不能举个例子具体讲讲你所设想的“持久战”应该是什么样的？

**程晓陶：**比如以“海绵城市”（这是通过改造传统城市排水系统，解决城市内涝问题的一种尝试）的推广为例。

政府之前做了一个规划，到2020年要完成20%，2030年要做到80%。政府想象的模式是在各个城市每年扩大一点面积，以高投入实现高指标。住建系统里那些参与城市改造的公司就很高兴，但这就变成只有少数人在参与了。大量财力都投在局部的试点区域，还有那么多的新建城区啥也没做，不透水面积仍然在大量增加，到时候还要把做好的东西重新砸开，花双倍的成本。而现在海绵城市建设从试点转入推广，地方政府要靠自身财政来投入，对这种高指标的模式，普遍缺少积极性。

**我们想象的模式是“人民战争”模式，就是把全社会都动员起来，每一个小区都要思考自己能做什么，做好了政府给你补助，这样到2030年也能实现80%的目标。**比如地方政府可以出一个政策，所有的新小区或者要改造的老小区，建设之前都做一个关于地表径流的评估，如果你的开发把径流系数加大了，你用什么措施把它压回来？这时候这个事就变成了开发商的责任，因为排水系统的改造是全体纳税人来负担的，而开发商在赚了钱的同时也要承担起自己的责任。由此一来，国家不用多出钱，只要一个政策就管住了。

**总之，洪水是永存的自然现象，不可能被完全消除，人类要选择与洪水共处之道。**但是我们又完全可以采取适宜的发展模式与治理措施，来减轻洪水的危害性，降低洪水风险，除害兴利，化害为利，为人民提供更高水平的防洪安全保障。

（本文刊载于《三联生活周刊》2020年28期，点击文末封面图一键下单）

**    大家都在看**

B站解读☞****UP主：三联编辑部

⊙文章版权归《三联生活周刊》所有，欢迎转发到朋友圈**，转载请联系后台。**

**新刊出炉！**点击下图，一键下单

「动画教给我们的自由」

▼ 点击阅读原文，进入周刊书店，购买更多好书。

最简单好用的 VPS,没有之一，注册立得 100 美金