高效的「中国模式」，为何总是在公卫危机上重蹈覆辙？

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中国的压力型体制是如何把重大公共危机变为治理危机，乃至政治危机的？那只房间中的大象，到底是如何运作的？

2020 年 1 月 26 日，广州南站的不少旅客都戴上了口罩。

摄：林振东/端传媒

中国政府决定关闭有九省通衢之称的武汉市。随著疫情的恶化，邻近的城市也关闭了对外联络道路。目前全湖北有 16 座城市被封，全中国 32 省中，已有 31 省发布了 I 级 (最紧急) 应急响应。

根据目前的流行病学观察，新冠肺炎病毒的重症率和致死率都低于 SARS，但传染率很高，中国政府的一番举动无非是希望可以有效地防止疫情的扩散。但这样的封城 (省) 在近代公共卫生史上是绝无仅有的。以地理区位划下疾病禁制区 (cordon sanitaire)，近年来只有塞拉利昂 (狮子山)、利比里亚 (赖比瑞亚) 等西非国家，在 2014 年时因应伊波拉 (埃博拉) 病毒使用过类似的手段。伊波拉病毒有将近 90% 的致死率，SARS 的死亡率大约是 15% 左右，新冠病毒要更低。

中共在年初一 (1 月 25 日) 过完年后，才终于成立中央应对疫情领导小组，翌日才确定由李克强做组长，主管宣传口的王沪宁做副组长。不仅整体反应已属迟缓，而且从人事结构中，反映出面对新型冠状病毒的流行，以及当下阶段，舆情管控跟疫情管控同样重要。类似的公卫危机在中国屡见不鲜，从 2003 年的 SARS 到近年的非洲猪瘟，中国的传染病/公共卫生防治体系面对新型态的疾病，既要压制，也是「没辄」(没有办法)。

本文会先从公卫的角度出发，尝试评价封城的利弊，之后最重要的是从组织研究的角度，分析中国官僚体制的课责与应对能力。我尝试解释一个问题：中国的压力型体制是如何把重大公共危机变为治理危机，乃至政治危机的？那只房间中的大象，到底是如何运作的？

封城的争议，及失败的政策沟通

先看封城。如上文言，这在防治疾病领域是非常古老的做法。疾病禁制区的范围可以是一间医院、一个社区或是整个城镇；背后的逻辑很简单，就是借由隔离潜在的患者来避免病毒进一步传播。这种隔离的效用可以从传染病模型/模拟得到证实。而一则针对武汉肺炎传播的研究也指出，如果降低 99% 的省市移动 (也就是城市全面封锁) 的话，可以降低约 30% 的感染。

但同样的模型也指出，如果只降低 80% 的跨省市移动，也可以降低 25% 左右的疾病传播。也就是说，不需要完全封城，也可以达到显著遏止传播的效果。而更关键的问题是，这些模拟都不考虑封城后的各种物资补给，以及城中人员受到的心理压力，以及这一政策可能带来的各种负面效应。

「封城」的负面效果在西非伊波拉病毒爆发时看得最为清楚，在伊波拉这个有 90% 致死率的病毒流行于西非的时候，塞拉利昂、利比里亚等国家便实施了「封村」的措施，并以军队等强力措施来保证成效。然而这造成了严重的冲突，冲突最严重的时候，军队竟要动用实弹以及催泪瓦斯，来驱散想要离开封锁线的民众。这种不加考虑的、粗暴的疫区封锁也被批评为对最穷困、最没有资源的社区的针对性打击。

2020 年 1 月 25 日，人们戴著口罩在武汉市红十字会医院等待医疗救助。

Photo: Hector Retamal/AFP via Getty Images

从公共卫生角度，面对传染性疾病最好的对策通常是分级性的检疫与隔离：首先是已经确诊的病人要高度隔离，接下来是疑似感染者或有接触风险的，视情况自主隔离或是持续追踪。而全面封锁一个地区，就意味著不论风险差别，把所有人全部关在一个区域中，这很有可能会导致更大规模的交叉与区域内感染。

再以武汉、香港、澳门和台湾的检疫措施进行对比，便可看出即便都是针对性地检疫，手段上也是可以存在差异的。率先封城的武汉，是在凌晨两点左右才发布公告，要求当天上午 10 点开始控制所有的出入人口，及封闭城中交通——尚不论其对医疗资源的补足、医护人员及病患的交通支持都没有配套，仓促的决策甚至导致部分武汉人「连夜外逃」，与「封城」的目的也几乎背道而驰。

随著事态的发展，台湾、澳门以及香港也都一步步收紧了对中国 (特别是武汉) 来访旅客的管制。这些地方升级隔离强度的逻辑与武汉很不一样，虽然几乎同样严格，但是是在社会多日来有诉求、政府研判后，才以每天逐步升级的方式进行，市民及受影响人士能有一些心理准备 (虽也并不令人满意)。然而武汉乃至湖北突然采取高强度的隔离措施，则是以「一刀切式管理」为首要核心，似乎毫无章法可言。

或许湖北的情况过于「危急」，促使政府采取这样的政策，但其失败的政策沟通及后来导致的恶果，则在隔日的除夕夜大爆发。当晚中国的中央电视台上演歌舞升平的春节晚会，大陆互联网上则广泛流传湖北各地区一线医护人员心理崩溃的消息，「两个中国」同时上演，中国民间只好展开自救。

多重目标官僚决策，应对危机捉襟见肘

要理解中国的政策执行，一定要回到中国官僚体系中「政策目标设定」以及「上下博弈」(讨价还价) 的过程当中来理解。

不论是从经济发展、环保，还是人口控制等角度来说，中国政策的执行方式，通常是由中央拟定政策目标，并以这个目标为基准，要求地方官僚执行。在一般的状况下，上级提出目标 (例如 GDP 增速、瘟疫检出数量) 后，下级机关可能循正规的管道 (文件往来) 跟上级讨价还价。讨价还价的结果，很可能是没有争取到任何成果，而最终必须要接受上级机关提出的目标。

但接受上级机关提出的目标并不代表完全照章执行，更多时候，中国基层官僚会联合起来虚应故事，或是混水摸鱼，以便在执行政策的「成本」与执行「成效」间取得平衡。

很多时候，下级官僚会想要利用非正式的方式 (例如亲属、地缘关系等等) 去跟上级政府讨价还价，这可能会导致「上下级政府共谋」的现象——简单来说就是，上下级政府机关可能合谋虚报、或是浮报基层的执行状况——只要事情还维持在可控范围内，或许可以借由「挖东墙补西墙」的方式在未来「偷时间」解决问题，学术上，这一行为称为「权变」。然而，上级/中央政府也不是不知道下级政府的策略，所以上级政府常常会以「抽检」的方式逼迫地方政府完成政策目标。

在应对突发的公共危机时，这套体制大概会混合使用四种路径，包括：嵌入——体制透过财务和人事，控制专业人士和组织，比如「统战」；发包问责——把责任分包给各层级政府、社会组织及官僚；权变；以及压制——抓人、封锁消息、限制参与。

而当常规的治理管道都失效时，上级政府会直接接管、取代下级政府的决定空间，这被社会学家周雪光称为「运动型治理」。然而，运动型治理并不保证「成功的治理」，因为政策的执行还是仰赖于基层官僚对于现状的掌握以及实行。而在运动型治理发生后，基层官员为了自保、避免被惩罚，可能只会消极配合甚至怠政，这样会大大降低治理的效率。

例如下级官僚可能同时被要求发展经济和达到环保指标；又或者在这次武汉肺炎的案例中，同时被要求要做到政治维稳与疫情防治——政治维稳意味著信息的控制，但疫情防治又意味著必须要信息透明。

在这种多重目标下，基层官员通常会借由正式、非正式的管道，去了解哪些目标对于当下的上级机关比较重要。例如通常而言，经济发展的重要性优先于环保需求，维稳的需求重要过疫情防治的需求。

但这种目标排序是建立在先前的经验上：例如环保目标没有达到也不会有太多社会与政治后果，但经济发展目标没达到可能就升不了官。这种多重目标下的官僚决策体系，在面对新型态的危机时就显得捉襟见肘。

政府应对新冠肺炎的沙盘推演

就以新冠肺炎为例。

从 12 月初武汉第一宗不明原因肺炎的消息流出开始，就可以想像中国的官僚开始启动防疫政策了。假设武汉当地的医院有如实向上汇报，此时相关单位拟订的对策很可能同时强调防疫与政治维稳。而在当今中国的政治氛围下，维稳需求一定会被放大，所以我们才会看到在 12 月底散播武汉肺炎是冠状病毒的人被以「造谣滋事」逮补。

12 月时的疫情严重程度人们不得而知，但从后续的发展来看，或可发现当时的官僚可能是以混水摸鱼的方式来应对：反正死亡病例还不多，而且也无法确定传染性，就以政治维稳为首要目标来做防疫。但在这里，官僚决策完全没有考虑 (也可以说不可能考虑到) 病毒的潜伏期，以及医院管理阶层存在的谎报或虚报行为。因为对于医院管理阶层来说，如实地将所有可能案例都通报并开启防疫程序，会造成运营成本上升并引起民众焦虑；而对于市级官员来说，政治维稳一直都是首要目标。这样的动机结构，让「维稳」以及「控制信息流动」，成为 12 月时的政策基调。

直到 1 月中出现了大规模的外省市与外国感染案例后，上级机关便启动了「运动型治理」，直接决定地方的防疫措施，这也是封城的措施会来得如此快又急的原因。而这样的运动型治理下，上级政府是无暇考虑基层官僚的执行能力的，这也是为何在封城前后，微信上许多信息与视频，都指武汉各大医院缺乏必要物资，甚至是病死者也无暇被妥善处置。而医疗资源匮乏的医院又是交叉感染的温床，这样的交叉感染也抵消了封城应有的阻断传播的效果。

但与此同时，也因为运动型治理架空了既有的官僚决策过程，在封城过后信息的透明度反而增加了，即便各种实况爆料文还是会被删帖，但我们可以看到三联、财新等媒体还是被允许报导，且报导的内容真实地反映了许多一线的情况。

不过即便信息变得透明一些，人们仍不确知具体状况到底有多严重，比如数字是否可信，到底有多少患者是求助无门被请回自主管理，或是说是否因为病毒试剂短缺而无法提供确切的确诊病例？这些对于防疫而言最根本的问题，外界只有很少的信息。

另一个更为严重的问题是，当运动型治理来到了武汉，湖北省其他也被封的地级市状况到底如何？资源动员情况比起武汉而言是更好或是更差？人们也无从得知最真实消息。

更令人担心的是湖北以外的省市。由于在武汉封城之前，其余地区似乎仍在维稳与防疫之间举棋不定，对于可能的疾病传染途径没有做足够程度的辨认与预防，许多省市例如北京与上海，是否疫情状况有被国家掌握？这也是暂时难以确悉的。

无论中国的疫病防治科学进展多快，在这种官僚只对上负责的体系下，将政治维稳摆在首位的现象不可能有所改变。基层官员仍然会用混水摸鱼、挖东墙补西墙的方式来尽可能地在帐面上达成目标。

但在多重目标的压力下，面对上级压力的基层官僚只能惯性的先追求主要目标 (维稳跟经济发展)，而将防疫、环保等等被认为是次要目标的事项搁置。直到事态不可收拾时，中央才会直接介入整饬问题，但中央的介入也不保证成功。

「运动式治理」下的地方政府差异，及「消失的」动员力

而随著武汉封城以及湖北封省，其他地方政府也都开启了一系列的防疫措施。例如微信上疯传的「河南硬核」、北京市暂停所有跨省汽车、杭州率先表示「不封城」，以及汕头市对于是否要封城举棋不定等等的政府行为——这些都是在中央开启运动型治理后，个别地方政府的回应。

照现在中央政府释出的信息来看，中央政府应该是要求地方政府用尽一切手段防止肺炎的传播。面对这种强而有力的信息，一般来说，地方政府的回应就是层层加码防疫措施。即便就公共卫生的考量来说，更为合理的做法是彻查疑似病例的旅游以及接触史，并且做好公卫宣导，但反而许多地方对中小型村落进行封村。「封村」比「封城」更「不可理喻」之处在于，村落通常都是熟人社会，村里人的旅游接触史非常容易掌握，无需动用将道路封阻的手段，这更多是在运动型治理下释放讯号：我们某省某市防疫做得很扎实，不像其他那些省市一样。

这种无差别的封城对于防疫是否有效？答案应该是肯定的，毕竟传染病就是要靠人的接触才会扩散；但是否真的有必要做到如此地步？这没人敢给肯定的答案。但在防疫的大旗下，本来就不容许异议声音的体制，应不会再允许更近一步的质疑。

2020 年 1 月 25 日，因肺炎疫情严峻，天津一个商场只有很少顾客。

Photo: Zhang Peng/LightRocket via Getty Images

值得注意的是，虽然「层层加码」才是中国地方政府的行为常态，但在这次，地方政府的表现并不都是「统一」的。杭州市的防控指挥部就在 1 月 26 日公告，虽然杭州为了减少输入性病例，在一些入城口采取了体温监测措施，但不存在「封城」的说法。由于没有更多的资料，我无法判断杭州官僚这样做的原因为何，有可能和技术官僚的素质有关，也有可能是在中央政府还没有一致且明确的指示下，地方政府各自的「创造」行为。

在这次中国应对危机的过程中，最令人惊讶的可能是中国模式的效率的丧失，也即举国体制下「动员力」的几乎全面瓦解——医疗资源不足是从疫情开始之后就一直没有得到解决的问题，中国民间一直透过社交媒体平台「自救」，互相筹措资源，捐钱捐物，但武汉医院的资源紧缺却未得官方渠道的缓解。甚至在 1 月 26 日，连中日友好医院，这家北京最好的医院，也发布了接受社会捐赠的公告——或许是未雨绸缪，但为何会有这个担忧呢？人民日报也发文，让防护服工厂「尽快复工」。

这种动员力效率的低下，恰恰折射出了运动式治理的困境：一方面运动式治理希望借由高压的管控逼出基层的行政效率，但又因为运动式治理，所有的下级官僚都只能等待上级指示而无法借由横向协调解决问题。所以政策目标复杂，需要多个机关间配合时，运动式治理就会无法达成预期的成效。

例如当政策目标是维稳时，所牵涉到的行政机关就是公安、网信办以及城管这类长期合作维稳的组织时，运动型治理就可以大大的提升效率且达到目标；但当政策目标是动员医疗资源、以及建立稳定后勤补给这类中国官僚平常不会做的事情时，运动式治理反而阻断了官僚间的横向沟通而降低了行政效率。

习时代的官僚体制

如同许多研究者所说，习近平的掌权改变了很多事，官僚体制这个被认为长久以来「稳定运行」的体制，似乎也深受影响。

最明显的改变，就是政策执行的首要目标从经济发展变成了政治维稳，而政治维稳就是要紧紧抓住信息流通的管道。从过去几年备受瞩目的事件，例如疫苗、线上贷款平台暴雷等事件的爆发，以及后续官僚的回应，我们不难看出比起快速处理问题本身，官僚更乐于处理提出问题的人。

习上台后更常出现「运动式治理」，有分析认为是因为习的「集权」作风更甚，但这背后的原因并不那么明确。只是无论如何，运动式治理的增加又削弱了基层官僚回应问题的能力与效率，因为在运动式治理的过程中，最靠近第一线政策施行的官僚没有办法因地制宜或是迅速调整政策。在这样的官僚体制下，我们很难期待一个可课责又反应迅速的官僚组织。

在武汉省疫情指挥中心最新的一场记者会 (1 月 26 日晚) 上，三个技术官僚的表现则几乎折射了官僚组织的溃败：三人「非常自责内疚」，但一人没戴口罩、一人口罩戴反、还有一人口罩没有遮住鼻子，已被网友戏称为「病毒友好组合」；记者会结束后，三人还惯性官场鼓掌，但现场无人响应，颇为尴尬。除去这些表象，更严重的错漏表现在，官员连武汉有多少口罩都说不清楚，这边厢市长说防护服紧缺问题已经全面缓解，那边厢省长就说防护物资仍然紧缺；死亡数字在网友众目睽睽下「回跳」，被戏称为「又复活了一个」。官方领头的信息错乱、造假，掩饰不掉的官场「忠心」作风，以及在「发包问责」下官员认错担责的夸张表现，无一不演绎著这个制度的沉疴。连人民日报也开放了这场记者会的评论区，这三人的官运可能就到此为止了，而下台几个官员背责，也是这一体制一贯的「危机公关」。

面对这种制度，改革的方向我想所有人都知道，就是要让官僚不只对上负责，也要制度性的对人民负责，这才能根本性的改变官僚组织的制度逻辑。但在制度改革遥遥无期的今日，我们能期待的就是中央的介入真的能解决问题，不然就是要等到天气变暖后病毒活性降低，才能结束这场传染病的大流行。

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