第一财经｜中央研究开征 “地方附加税”，理论收入规模近万亿

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为了帮助解决地方财政困难，中央正研究整合一个全新的地方税种。

近日公开的《中共中央关于进一步全面深化改革　推进中国式现代化的决定》（下称《决定》）中，在深化财税改革方面直面解决地方政府尤其是基层财政困难，其中一大核心思路是增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限。

为此《决定》提出一个新的举措，即研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率。

粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，这一提法是《决定》提出的一个全新思路，有利于简化征收、稳定地方收入、提高地方税收管理积极性。

为了给地方城市建设筹集财政资金，1985 年中国开征城市维护建设税，它的征税对象是缴纳增值税、消费税的单位和个人，计税依据为纳税人实际缴纳的增值税、消费税税额，乘以相应的城建税税率（7%、5%、1%）后，即为需要缴纳的城建税。

城建税属于地方税种，收入归地方政府。财政部数据显示，2023 年全年城市维护建设税 5223 亿元，占地方一般公共预算本级收入比重约 4.5%。

为了支持地方教育事业发展，为教育经费筹集资金，1986 年中国开征了教育费附加。为了进一步筹集教育资金，地方也获授权可以开征地方教育附加，1995 年开始，内蒙古等省份先后开征了地方教育费附加。为进一步支持地方教育事业发展，2010 年财政部发文要求尚未开征地方教育附加省份尽快开征，地方此后全面开征了地方教育附加。

教育费附加和地方教育附加并非税收，本质是政府性基金，目前转列到一般公共预算中的非税收入中，属于收费，专项用于发展教育事业，均属于地方收入。两者征收对象均为实际缴纳增值税、消费税的单位和个人，计税依据为实际缴纳的增值税、消费税，教育费附加费率为 3%，地方教育附加费率为 2%。

目前记者尚未查询到官方公开的教育费附加和地方教育费附加收入数据。不过根据财政部数据，2023 年国内增值税和国内消费税收入合计约 85450 亿元，按照教育费附加和地方教育附加总计 5% 费率估算，两者理论上收入大概为 4273 亿元。再加上 2023 年 5223 亿元城建税，三个待合并税费合计约 9496 亿元。当然，由于上述教育费附加和地方教育附加仅为粗略估算收入，考虑到征管、优惠政策等因素，实际收入跟估算收入会有出入。因此上述三个待合并税费总收入仅为估算值。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文告诉第一财经，此次中央研究将城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，是因为三个税费征税都是在增值税和消费税为计税基础上附加征收，因此定位为附加税很科学，而且因为都属于地方财政收入，因此明确为地方附加税，教育费附加和地方教育附加两个费转税，也有利于稳定地方财力。

罗志恒表示，将城市维护建设税、教育费附加（少数归属中央）、地方教育附加三税合并，并赋予地方一定的自主管理权限，一方面能增加地方财政的自主性，有利于调动地方积极性；另一方面将长期以来按费的形式征收的教育附加改为以地方附加税的形式征收，有利于增强地方财政收入的稳定性。

“城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加的计税（费）依据均是纳税人缴纳的增值税和消费税税额之和，合并之后税制更简单，方便征收管理，有利于纳税遵从。” 罗志恒说。

中央财经大学公共财政与政策研究院院长乔宝云告诉第一财经，这次三个税费合并为地方附加税，一大亮点是授权地方在一定幅度内确定具体适用税率。这可能会使得最后每个地方根据当地实际情况有不同选择，使得地方附加税与地方提供公共服务水平相适应，比如大城市公共服务更多，可能会倾向多收一些税，这也是适当扩大地方税收管理权限的一个体现。

上海财经大学公共政策与治理研究院副院长田志伟告诉第一财经，可能三税费合并为地方附加税对地方财政收入影响不是太大，但由于给予地方一定税收管理权，能加大地方增强财力积极性。不过实践中，由于各地为了招商引资，吸引企业入驻，优化营商环境，往往不愿选择更高的税率。

当然，上述三税费合并为地方附加税仍处于研究阶段。

早在 2017 年财政部回应一位全国政协委员关于将教育附加 “费改税” 建议时称，教育费附加 “费改税” 在理论和操作上还需要进一步论证研究。

财政部在上述回复中称，有必要组织对教育费附加 “费改税” 一系列问题作进一步研究论证，如：是改为目的税，还是改为一般税；是继续以附加方式征收，还是以新的方式征收等。新设立一个税种需要对纳税人、征税范围、税率、计税依据等税制要素进行科学设计和充分论证，需要经过严格的法定程序。

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