交通设施｜城市应该善待支撑民生的电动自行车

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电动自行车的管理，是近年城市交通面对的新问题。政府部门采取了各种手段。比如，广州就计划在一定区域内，限制使用电动自行车。而珠海等不少地方，也以交通安全和秩序的名义，对电动自行车的使用进行限制。

实际上，电动自行车已成为当下及以后相当长一段时间内，城市交通和社会经济活动不可或缺的一部分。虽然安全和秩序向来是电动自行车管理的重点目标，但考虑如何解决问题时，不能轻视电动自行车在当下城市居民生活和工作中的意义。

不可或缺的电动自行车：居民可负担的机动化

城市化重要的空间特征，是人口和产业的集聚。由此衍生各种经济活动，过程中伴随着交通需求提升。而城市规模增大和密度提高，引发个体出行需求增长，出行里程增加是其具体表现。

城市实体空间是固定的，附着其间的商业、就业、生活等功能，变化较为缓慢。出行的机动能力成为个体获取机会与资源的必要条件。对出行者来说，通过加快速度来减少距离阻隔，是一种以机动能力为参数的竞争。城市交通可以缩小不同人的速度能力的差距，一定程度上，体现了对个体参与社会经济活动的支撑。

根据美国的机动化发展历程，中国交通规划界20年前普遍估计，将来经济发展，小汽车需求会爆发，届时会和公共交通在城市交通范围形成竞争。为了城市交通的健康发展，以及出行的公平，中国提出了公交优先发展的战略。而在经历了20年人类历史上空前的城市化进程之后，我们发现，现实和之前想的不同，个体机动化能力需求的满足，并不完全或主要由小汽车和公共交通完成。

美国上世纪80年代的通勤出行，小汽车分担率接近90%。而支撑这种分担率的，除了人均GDP远超1万美元的收入水平，还有低密度的城市空间形态。

尽管我国城市居民收入水平提升，但平均收入水平以及收入差距导致汽车的普及短期内无法达到美国的程度；由于人口密度相对更高，中国城市交通的空间容量无法支撑美国城市那样的小汽车出行比例。公交服务的门到门效率，需要极高的城市人口密度支撑；要达到满意的门到门公交出行服务水平，需要政府提供更大规模的补贴，这在财政上也不可持续。

但城市化需要机动化支撑。电动自行车的出现，满足了相当大的城市机动化出行需求。近十年来，电动自行车保有量增长，有着更深层的需求逻辑。无论上班、上学、买菜，还是公交地铁接驳，电动自行车都有很多优势。在很多中国城市，电动自行车甚至已成为除步行外最主要的交通方式。如广西南宁的电动自行车出行分担率达到近1/3；深圳电动自行车的出行分担率超过20%（不考虑步行）。2020年，上海市的日均出行人数约为 5710万人次，选择骑行作为出行方式的比例约为三分之一，而电单车（电动自行车）的骑行人次占骑行总人次中的比重高达七成。

可以说，在城市化进程中，电动自行车实质解决了居民支付能力可负担和城市交通容量可负担的两个痛点，成为城市化进程中无法忽视的出行方式。

新经济的运输载体

回顾中国近年移动互联网平台的崛起壮大，一方面靠的是IT技术和通信技术进步，另一方面靠的是高密度城市化空间衍生的巨大需求。网购快递、餐饮外卖、其他到家生活服务等新经济形式，是高密度城市化背景下，对需求变化的市场响应。其中也创造了大量就业岗位。

与大多数经济活动一样，互联网平台进入实体经济，离不开交通运输。互联网平台通过信息技术整合，提升了供需间的信息匹配效率；除了信息交互和支付之外，交易还有时效要求。电动自行车有灵活、快速、低成本、低门槛的特征，加上不易受堵车困扰，自然成为互联网经济末端物流最适合的运输工具。这个末端的物流运输市场，是当下城市生活和经济高效运行的重要一环。而电动自行车已成为其中不可或缺的运输工具。

快递外卖小哥骑着电动自行车完成的一单单运输活动，是互联网平台公司财报数字背后的孪生实体，是互联网经济光鲜外表的“里子”。财报显示，2022年美团即时配送订单量同比增长14%至177亿单，餐饮外卖单日订单量峰值突破6000万单，用户年均交易笔数达40.8笔。2023年两会期间，全国人大代表、湖北顺丰速运有限公司分部经理汪勇就提及，全国快递从业人员接近600万，外卖从业人员有800万左右。这些数据显示了行业对经济和就业的重要作用，而背后的电动自行车也是核心生产要素之一。 

上海，停在居民楼下的盒马快递车辆

非机动化形式的机动化：需求

2022年，中国私人轿车保有量大约为2.3亿辆。与之相比，电动自行车保有量已达3.5亿辆，年产量超3500万辆，中国是名副其实的电动自行车产销用第一大国。在很多（也许是大多数）特大城市或中心城市，电动自行车实际保有量已超过了私人轿车。

目前，交通规划和交通管理领域，把人力自行车、电助力自行车和电动自行车归为非机动车。中国《道路交通安全法》第119条中，对非机动车的定义是：以人力或畜力驱动，上道路行驶的交通工具，以及虽有动力装置驱动，但设计最高时速、空车质量、外形尺寸符合相关国家标准的残疾人机动轮椅车、电动自行车等交通工具。同时，第58条对非机动车通行规定为：残疾人机动轮椅车、电动自行车在非机动车道内行驶时，最高时速不得超过15公里。

2019年实施的《电动自行车安全技术规范》中，规定了电动自行车的几项技术特征，包括：1）具有脚踏骑行能力；2）具有电驱动或/和电助动功能；3）电驱动行驶时，最高设计车速不超过25km/h；电助动行驶时，车速超过25km/h，电动机不得提供动力输出，此外还有其他重量和电池方面的要求。根据这个技术规范，一些省市制定了“非标电动自行车”逐步退出的时间表。

现实情况是，符合《电动自行车安全技术规范》的电动自行车，在非机动车道上基本都把手上的“油门转到底”，按照车辆最大的物理速度，即接近25km/h，在非机动车道行驶。同时，不符合技术规范的大量快递、外卖的存量电动自行车，在非机动道上时速可能达到40km甚至50km。此外，还有对符合规范车辆进行限速改装后的电动自行车，实际行驶时速远超25km。笔者亲身测试过几次，非机动车道上，没有时速不超过15km的电动自行车。当然，相当部分人力自行车也超过了这一速度限制。

从实际行驶速度角度，电动自行车已赋予了骑行者相当的机动能力，成为居民出行和城市末端物流机动化能力提升的重要工具；从车辆安全技术规范角度，一部分私人改装加上大部分快递外卖的“物理”超速电动自行车，成了大量违规交通工具的既有存在类型；从道路交通管理角度，几乎所有电动自行车在非机动车道行驶过程中都超速（15km时速）违法了。目前电动自行车能被认作“非机动车”，靠的也许只是类似生物进化遗留器官的“脚蹬”，但它有时也会像智齿一样被卸掉。

电动自行车作为非机动车的机动化，已是既成事实，一定程度上与生产生活深度绑定。如果真把电动自行车归为非机动车，无论居民出行还是快递外卖，此前通过电动自行车超速获得的各种机动能力将大打折扣，这无疑会对城市交通甚至经济活动带来显著影响。可以想象：如果骑电动自行车通勤的居民，按照15km/h的限速骑行，通勤时间会增加多少，是否会改变交通模式？如果所有外卖骑手的电动自行车，车辆本身和行驶行为都合规合法，目前外卖市场又会发生什么变化?

需求管理

现实中对电动自行车骑行者的交通管理，基本是在人力自行车的基础上增加了戴头盔的要求。对速度和骑行空间细化的管理，一直相对模糊。尽管电动自行车保有量远超私人小汽车，但城市道路空间为电动自行车制定的通行规则，不像汽车交通那样完善。大出行量的电动自行车，要面对路权规则的困境。

城市道路中的非机动车通道基本没有施画标线，对较宽的非机动车道路几乎没有进行单条的车道划分。相关设计规范中，单条非机动车道的宽度设计，是以人力自行车的尺寸和骑行特征为标准的。而电动自行车本身的宽度、行驶速度，以及对两侧安全间距的要求，与人力自行车明显存在差异。在非机动车道上，各类车辆的骑行时速从10km到40-50km不等，这种速度差异之大，在汽车交通管理中似也不多见。非机动车道上频繁发生的超车行为，更是靠出行者自我博弈形成江湖规则。

自行车骑行所需宽度（美国运输协会）

上海目测宽度三米左右，没有任何标线的非机动车道

即便是大城市，很多大型道路交叉口也没有设置专用的非机动车信号灯，更没有专门的非机动车信号灯配时方案。根据交通安全法规定，电动自行车需要依照汽车的信号灯通行。这又带来几个问题：首先，进入道路交叉口前，电动自行车驾驶者一般位于整个道路进口方向的最右侧，电动自行车骑行者的视线区域、视线高度等特征，与其左侧机动车道上的汽车并不同；

其次，电动自行车车辆通过交叉口时，轨迹长度、速度、加速度甚至制动能力，也与汽车有很大差异，严格讲，电动自行车通过路口时的实质绿灯清空时间和信号转换时间需要专门设计；

最后，在没有左转箭头灯的情况下，从道路右侧左转的电动自行车会与多股车流和人流形成冲突，电动自行车体积小，极易不被汽车驾驶员注意到，同时缺乏安全的通行规则保护，即便在有左转箭头灯的情况下，其在交叉口范围内的通行空间也很少被明确。

也就是说，具有机动车特征的非机动车，成为交通设施和交通管理工程技术的盲区。

雨天上海一路口夹在汽车中的左转电动自行车

安全和效率

作为非机动车的电动自行车，实质完成了一部分机动车的功能，提升了交通效率。但在基础设施、通行规则，路权分配等都不完善的背景下，牺牲交通安全成为最终的代价。

道路交通中，对交通基础设施的设置、通行规则的界定使得路权清晰。其目的之一是，在确保一定安全水平的前提下提高效率。在赋予道路使用者路权的同时，也会给出相应限制。比如，可通行时的路权伴随着车型、速度、空间轨迹范围等约束。这一定程度上控制了出行者自身安全和效率之间交换的边界。例如，道路限速的要求，一定程度上约束了汽车驾驶员利用过高的速度让渡自身一部分安全来获得更大效率的行为边界。

而电动自行车目前在道路上的通行路权规则不够细致。法律法规给出的约束条件，现实管理中常常不被严格执行。这使得电动自行车使用者在效率和安全之间的交换边界变得模糊。

很多电动自行车通过超速、逆行、闯红灯等违规行为获取更高出行效率，同时付出巨大的安全代价——其中包括自身和其他出行者，以及交通安全管理本身的成本。电动自行车事故风险最为凸显的外卖和快递员，以过度承担交通安全风险和损失，换取了自身的经济收益和平台的服务水平。近几年外卖和快递行业交通事故频发，成为各个城市交通管理的重点工作。据相关报道，仅2020年8月，深圳全市就查处快递、外卖送餐行业交通违法1.2万宗，占非机动车违法案例总数的10%以上。上海市医疗急救中心医护人员说，8月的每周都会遇到与骑手相关的单子。

在大量为汽车交通而做的基础设施之下，汽车驾驶员比较容易找到和遵守自己的规则。也就是说，当汽车驾驶员批评电动自行车骑行者不守规矩时，其实暗含着道德优势。如果要求电动自行车也能更守规矩，是否也应该以相应的交通基础设施和管理方面的投入为前提呢？

从问题导向转变为需求导向：交通本身不是目的

基于交通安全，有专家建议将电动自行车根据限速分类，速度超过一定值就应归为机动车，这无疑会极大增加目前道路交通管理的成本，也会增加道路交通拥堵的成本。此外，这种“合规”做法，也会增加当前相当部分电动自行车使用者的出行成本。也有人大代表提议，加强对电动自行车的生产使用过程的执法力度，更要加强对超速行为的管理力度。

当前管理语境下，这些建议是合理的。但如此大规模的电动自行车出行量背后对应的需求却是无法忽视的。后者应该作为管理措施的前置条件。交通本身不是目的，交通只是达到目的的过程。

相对于自动驾驶、车路协同这些所谓前沿科技，笔者认为，电动自行车才是我们国家交通规划与管理行业当下一个更难处理、更具现实意义的问题。

笔者读交通工程专业本科时，在课堂和讲座中经常听到一个词——冰茶法案（ISTEA），是美国国会在1991年颁布的美国地表运输联运及效率法案(Inter model Surface Transportation Efficiency Act of 1991)的缩写。三十多年前，这个法案文档封面上的口号，清晰阐述了交通运输的意义，这也是机动化（mobility）的目的。被归为非机动车的电动自行车承载了机动化的目的，目前并不能找到更好的替代，正视需求应该作为解决当下交通矛盾的前提。

冰茶法案文档封面上的宣言

需要正视既有的需求

城市发展中的一些过程无法跳过。电动自行车成为平衡个体机动化能力差异的重要工具在较长时间内应该还会继续存在，且还会保持相当的数量。

与目前如火如荼的电动汽车、自动驾驶相比，电动自行车其实是相对绿色低碳且节约资源的个体机动化出行方式，事实上也在承担同样重要的机动化运输功能。电动自行车是城市居民出行的重要交通方式和城市末端物流运转的重要运输工具，这两个现实需要得到交通规划和管理学界和业界更多重视。

相对当下应对安全的一些管理和限制措施，恐怕更要以规范和服务电动自行车出行为出发点，对电动自行车发展的定位、基础设施规划设计以及交通管理等进行投入。至少，从交通工程的角度，当我看到行业内在智慧交通、车路协同、自动驾驶等方向豪迈地投入大量资金和研究资源时，我知道，这个行业自身对电动自行车是有亏欠的。

（作者王园园系交通规划师）

文中部分数据和内容来源

我国电动自行车数量产量世界第一，但你不知道的是…… (baidu.com)

南宁交警：电动自行车混合下的城市交通综合治理 (baidu.com)

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