真假多数？50比50的参院和预算协调程序

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国会政治错综复杂，解释起来也不容易。

近日以来，1月6日国会暴乱事件的阴霾持续笼罩着美国政坛和社会，必然性的导致了大部分人都把焦点放在了行政权力的交接和1月20日新总统就职典礼两件大事之上。但是，在行政权更迭的大背景之下，还有另一件对华府和美国政坛未来两年有着长远影响的变故-参议院易手。

参院民主党人总体在去年11月大选中表现不佳，于多个战场州折戟沉沙，最终却凭借着1月初在乔治亚州双份第二轮选举中爆冷胜出拿到了关键的半数席位。只等两位新民主党参议员就任，参院就将再度呈现两党席位总数完全相同的罕见局面，

参院平分

由于即将上任的参院议长/副总统贺锦丽拥有打破平票僵局的宪法权，所以1月20日之后参议院多数党的地位名义上将从共和党转移到民主党手中。只不过，50:50下的参院中的多数党和少数党概念，和寻常参院有明确多数党少数党划分时并不完全相同，甚至可能需要参院两党的领袖就规章制度进行磋商协调，形成一种类似于权力共享的独特生态才能保证参院的正常运转。

刚好最近看到许多有关于参院和国会议事程序的误读和不正确见解，这里在讲50-50参院生态时，顺手一并把未来两年中将多次出现在大众视野中的预算协调程序（Budget Reconciliation）和其相关的伯德条律（Byrd Rule）讲解一下。

参院变天？没那么快！

自从奥巴马执政末期以来，民主党长期在参议院选举层面受困于政治地理和结构性的劣势，迟迟无法赢回多数党的地位。在奥巴马的带领下，民主党愈发出现的城市和精英化趋势，给仍依赖赢得农村和远郊较保守选民的红州民主党参议员带来了致命打击。

奥巴马执政的失当，已经他选民基本盘拒绝在中期选举等非总统大选年出来投票的特质，导致了民主党六年时间内从他上任时握有参院绝对多数60席，一路下滑到14年中期选举后只剩下46席的窘状。奥巴马给国会民主党人留下的大坑，加上特朗普上台带来的超极化现象，让民主党人屡次在夺回参院一事上吃瘪。

结构性优势+政治极化=共和党占优

16该赢的没赢够，18年不该多输的还没止住血，到了20年本以为有不少进攻机会的民主党，还是无法完成突破。民主党现在在参议院层面面临的最大问题，主要是总统大选和参院选举结果的高度趋同。16年出现了历史上第一次每个州的参院选举结果和总统大选该州的归属完全雷同的情况。

到了2020年，民主党本以为能在一些红州的参院选举层面取得进展，最终却发现现在的选民在参院和总统候选人选择上就是保持高度一致。红州红，蓝州蓝，唯一的例外是缅因州的共和党参议员苏珊·科林斯爆冷取胜，成了两次大选中第一个反其道而行的人。

唯一例外

显然，这个例外对于民主党来说不是什么好消息。因为柯林斯的胜选几乎杀死了民主党夺回参院的希望，随着而来的挫败感甚至掩盖了拜登当选总统这件大事。不过，政治格局的变化总是出人意料。随后两个月的种种变故，让民主党人破天荒的赢下了乔治亚州的两场参院二轮选举，强行把民主党带到50席的水平，最终凭借副总统是自己人的先天优势夺回参院的实际控制权。

爆冷胜出的二人

但是，如同前文所说，事情并不是那么简单。只有50位参议员的民主党，缺乏天然性的席位优势，所谓的多数党地位来源于参院议长/副总统打破僵局的权力。在现代效率低下，万事都要纠结半天的参议院，这种类似“天残”的格局会给民主党行使权力带来不小的限制。但不管怎么说，多数党地位意味着议程控制权，再麻烦，也比当少数党强。

二十年一轮回

有意思的是，这还不是本世纪第一次出现参院50比50这种罕见情况。早在2001年，两党就已经应对过一次参院对半分的尴尬局面。2001年1月到6月的五个月时间里，各有50席的两党搞了一份史无前例的权力分享条款，力图调解参院的权力僵局。

虽然这一条款由于弗芒特州共和党参议员杰夫兹6月底叛党，让民主党直接成为参院多数党这一变故存在时间并不长久，但此次留下的先例，或许将作为未来几个月内参院运作的蓝图。

千禧年争议大选结束后，参院历史上首次出现两党均占50席的均势状态。由于宪法赋予了副总统兼参院议长打破平票僵局的权力，同时入主白宫的共和党仍将保持参院的多数党地位。不过由于国会和总统换届存在时间差，1月3日到20日这段时间内，副总统仍是戈尔，所以参议院名义上是由民主党控制。等到了新副总统切尼上任，参院又回到了共和党手中。

洛特和达施勒

考虑到参院章程没有明确规定在两党均无席位优势情况下该怎么运转，名义上掌握主动权的共和党仍需要和少数党民主党进行协调沟通，来恒定委员会两党人数比例等棘手问题。好在二十年前不比当今，政治极化还没有这么严重；共和党领袖密西西比州参议员洛特（Trent Lott）和民主党领袖南达科他州参议员达施勒（Tom Daschle）都是比较好说话的老派政治家，两人经过磋商之后，出台了一个权力分享计划，解决了没有天然多数党给参院带来的种种组织上的难题。

由洛特/达施勒两人沟通，随后由全体参院通过的SR8, 首先解决的是委员会层面的僵局。按照国会传统，各大常设委员会的两党人数比要和两党在参/众院的席位比例保持一致。既然两党在参院同样人数，那么委员会的比例也必须保持两党对等，这样一来就产生了许多问题。

首先，委员会的主席按照惯例都是由多数党成员出任，但委员会的主席缺乏打破委员会平局的权力。在两党各委员会上人数都相等的情况下，如果出现政党对峙的情况，就会因为无法打破僵局而导致法案和人事提名卡壳在委员会层面。

为了解决这一难题，洛特和达施勒提出的计划保证了在委员会主席仍归多数党（共和党）的前提下，一旦委员会出现卡壳的情况，多数党领袖可以直接将法案/提名提到参院上去表决辩论。同样，在委员会层面两党幕僚预算数目上，两党也都保持一致，体现平等待遇。

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解决完委员会问题后，其次要理清的是多数党和少数党领袖的相应特权。和众议院议长不同，参院多数党领袖并非是宪法规定的职务，其权力基础和责任范围都来自于党团对他的支持和参院的各种传统。根据参院规章，多数党领袖永远享有在参院第一个发言的特权，这变相给予了他全权控制议程的能力。

没有多数党领袖点头，任何法案都无法进入参院的表决阶段。（参院还没有放行请愿/Discharge Petition这套机制，想要强行越过多数党领袖的话必须要用秩序问题/Point of Order, 客观上放大了多数党领袖的权力）

愈发大权独揽的多数党领袖们

洛特/达施勒的妥协没有改变多数党领袖的固有权力/特权，担任多数党领袖的洛特仍是实际上的参院掌门人。但出于参院平分的现实，洛特和达施勒承诺将照顾互相党派的政策利益和议程要点，在分配议事时间上也会考虑少数党的需求。

最后，洛特和达施勒达成的这份权力共享协议还允许了两党参议员轮流出任当值的参院主席。根据美国宪法规定，作为参院议长的副总统，应该是参院开会时的主席/主持人。而直到上个世纪中叶，副总统主要的工作也确实就是主持参院会议。但自林登·约翰逊担任副总统开始，副总统的主要职责就从立法层面转移到了行政层面。

新时代的副总统

现如今，副总统只在重大议案表决或需要他裁决投票僵局时才会亲临参议院主持会议。宪法又规定了在副总统缺席的情况下，参院的临时议长应该主持参院的会议。早年副总统长期主持参院会议时，参院临时议长并不常设。在进入现代之后，参院临时议长又被设置为奖赏给多数党最资深议员的荣誉职位，因此年式通常已高的临时议长们同样也不主持会议。

实际的日常操作中，主持参院会议这种枯燥的工作，都是交给新晋议员们。一方面让他们熟悉工作了解参院的议事机制，另一方面解放”老同志“们去干别的活。不过为了保证少数党不会钻空子做文章，70年代后只有多数党的年轻参议员有权主持会议。01年的权力分享计划则恢复了两党议员轮流代值会议的权力。

现实意义

总的来说，洛特/达施勒两人协商的权力分享方案解决了参院在势均力敌的局面下所产生的一系列问题。但这一计划具体到执行中，仍有各类问题需要两党继续协商和妥协，因此在其生效的几个月时间里多次得到进一步修正。最终，共和党参议员杰福兹的倒戈，让民主党直接成为了多数党，这份协议也失去了存在的必要。

对于当下的新参议院来说，虽然20年前这样的权力分享方案给解决同样委员会层面的问题提供了蓝图，但大不相同的政治环境和两党现在高度敌对的情绪，让类似的妥协很难轻易达成。当今的民主党领袖舒默和共和党领袖麦康纳尔两人之间的关系，也远不及洛特和达施勒两人那般和谐。在民主党拿下参院之后，两人甚至还没有就此问题展开相应的探讨和谈判，这不由得让人怀疑合作的前景。

两人僵硬的关系将是巨大的问题

最有可能的出现的，是在政治极化和强硬式党派政治为主流的2021年，民主党会直接尝试充当拥有席位优势的多数党，强行推动自己的政策要点和拜登政府的立法议程。参院在2013和17年两度启用“核选项”禁止针对行政机关和立法机构人事提名使用冗长议事（Filibuster）之后，总统提名人选的听证和任命也不再需要两党之间的合作，因此作为多数党领袖的舒默会在这方面有着比较大的自主权。

但到了立法层面上，由于冗长议事（Filibuster）机制仍然存在，绝大部分法案仍需要60票的超极多数才能通过。而民主党只有50席的现实，则断送了他们单方面通过“核选项”废除冗长议事机制的可能。（西弗吉尼亚州参议员乔·曼钦和其他几位红州民主党参议员反对改革）因此，拜登的大部分立法提议需要得到10名共和党参议员的支持才能通过参议院。

费力把事拖

也就是说，许多进步派和民主党左翼所期望的绿色新政，全民医保，甚至是华盛顿特区/波多黎各建州，和所谓的全面移民改革，通过国会的可能性极低。相对来说，还是拜登刚刚提出的总额为一万九千亿的下一轮疫情纾困法案，比较有可能得到广泛支持并成功闯关国会。

多数党更迭

具体到民主党何时会正式取代共和党成为参议院的多数党这个问题上，现在还有几个日程安排上的程序需要阐明/解决。

乔治亚州新当选的两位民主党参议员瓦诺克和奥索夫两人需要等待参院秘书长收到乔治亚州提供的当选证明后才能宣誓就职。预计两人将在参院19号复会之后双双就职，正式让参院进入五五开的形势。

与此同时，当选副总统贺锦丽等到了18号才宣布从参议院辞职，而她空出的参院席位将由加州州务卿帕迪利亚接替。但是，目前不清楚帕迪利亚何时就职。或许他会等到贺锦丽20号成为副总统后，在作为参院议长的贺锦丽的监督下再宣誓就职。

不管具体顺序如何，等到拜登和贺锦丽20号就职后，民主党就将在参院取得实质性的多数党地位。也就是说，20号下午参议院将会举行正式的多数党/少数党交接仪式。（真的要经过仪式，因为要交换调整座位，而属于多数党和少数党会议厅和各类办公室也都要进行交换）

多数党交替得等到贺锦丽上任

之后，参议院要选举新的临时议长，原先就担任过这一职务的民主党资深议员莱西将再度出任这一职务。选完临时议长之后，新多数党领袖舒默还将任命新的一批参院事务官员。当然，大部分情况下，新多数党都会选拔自己人担任秘书长，警务官（Sergeant at Arms），书记员（Clerk）, 和议会规则专家（Parliamentarian），不过今年舒默马上要换的应该只有警务官一职。（前任在国会暴乱后已经引咎辞职）

最后，本来就比较复杂的参院格局，现在还被强加了史无前例的特朗普二次/离任后的弹劾。前文也提到，参院审核总统的弹劾案时，按理只能全天候处理弹劾这一件事。但新总统拜登上台之后，不仅急需他的内阁人选迅速到岗，同时还期望国会迅速通过新一轮的疫情纾困法案。参院如果把时间都浪费在了弹劾案之上，将对拜登的施政带来巨大困扰。

二次弹劾让拜登头疼

目前，尚不清楚参院能否双管齐下，两手一起抓。（特朗普时代的余毒：日常测试宪法和规则的边缘）

预算协调

讲完了5050参院的问题，顺带把预算协调（Budget Reconciliation）这个走后门的立法程序系统性的阐述一下，省的有人再问。

先前有关美国财政拨款和预算程序的科普一文中提到，美国现代的联邦财政拨款体系起源于1974年国会通过的预算法。正是意识到了国会新拨款程序的复杂程度，同个预算法设置了一个相对快速的机制来解决一些潜在国债和财政赤字方面的问题，预算协调程序就此诞生。

走后门

出于简化程序的原因，预算协调程序下运作的法案可以绕开参议院的冗长议事和无限修正案机制，直接用简单多数的方式通过两院交由总统签字。在参院的冗长议事被愈发滥用的的今天，原先大多用来削减联邦政府财政赤字和债务水平的预算协调程序，逐渐成为了两党规避参院60票超极多数标准来通过己方争议法案的一个走后门方式。

四十多年来，国会一共通过了25个预算协调法案，其中21个由总统签字后成为了法律，另外4个则遭遇否决。1995年的福利改革，01和03年小布什的两轮减税，10年奥巴马医改的修正部分，以及特朗普17年的税改法案，均是以预算协调的方式通过并最终生效的。

程序示意图

不过，既然是走后门，预算协调程序下提出的法案相比普通法案自然多了许多制度上限制，以防被过度滥用。

首先，预算协调法案每一个财年只有一次机会，多了的话只能等到下个财年。

具体到执行层面，启动预算协调程序需要国会首先通过包含预算协调内容的年度预算决议。

之前也提到过，国会按照1974年预算法规定，每个财年都应该通过预算决议来明确联邦的财政支出水平。到了实际的政治运作中，鉴于两党时常在预算拨款问题上存在内部分歧，国会两院极少按时通过预算决议（Budget Resolution），近几年更是为了规避争议直接选择放弃通过预算。

只有当国会两院均通过含有相关条文和指示的预算决议之后，预算协调程序才能被启用。由于预算决议并无法律效力，无需总统签字，在国会通过时也仅需要两院的简单多数同意。（无法被阻挠议事）所以如果两院决定推动预算协调程序的话，想要通过预算协议并不困难，甚至可以直接通过一个“白板”版本的预算来满足程序层面的要求。（白板预算=仅有预算协调的条文）

预算协议中所包含的协调程序指示（Reconciliation Directive）相当于整个预算协调的操作蓝图。和其他普通立法程序有别，预算协调法案必须严格按照操作的蓝图来一步步展开。也就是说，预算协调法案的框架，涉及范围，支出/税收上限，审理的委员会等内容都是从一开始就被顶层设计过的。在法案通过国会两院各阶段过程时，不能越过预算协议所定下的限制，否则就将失去在参院简单多数通过的特权。

预算决议

所以每当国会试图通过预算协调法案时，在两院预算委员会进行的第一阶段讨论就变得无比重要。（新任参院预算委员会主席桑德斯同志微微一笑）在一阶段中，因为预算协调法案原则上要求法案不能在十年之后还持续对联邦赤字国债水平造成负面影响，国会还需要通过一个类似的支出上限标准来自我捆绑。

因此，共和党近些年推动的几次税改，都出于预算协调法案对长期赤字方面的限制，被迫加入了不少五年/十年后失效的部分来做账。最典型的就是17年特朗普和国会共和党人通过的税改法案（TCJA）, 为了让企业税减免部分能永久有效，把法案中针对个人税务方面的减免设置为了五到十年内到期，从而保证了法案符合预算协调的程序。

特朗普任内唯一重大立法成就

最后，预算协调类别法案所能涉及的领域也有严格的限制，必须要和联邦的强制性支出（Mandatory Spending**）和税收政策相关**。当然在联邦政府运作的过程中，大部分立法项目都可以和钱强行沾边，只是预算协调仍不允许塞入任意支出（Discretionary Spending）类别的项目。这一点重要的现实意义在于当下拜登政府提出的一万九千亿纾困金计划，因为是紧急性支出（Emergency Spending）从而属于拨款程序的一部分，大概率不能用预算协调的方式来通过。

伯德条款

鉴于预算协调法案主要的优势在于能够快速通过参院，80年代时西弗吉尼亚民主党参议员兼多数党领袖罗伯特·伯德为了保护参院传统/防止滥用，给参院辩论协调法案时加上了几道额外的枷锁。经过归纳之后这些额外的限制就演变成了参院至今仍需遵守的伯德条款（Byrd Rule）。

民主党元老伯德

伯德条款的最主要六点分别是：

• 禁止协调法案中包括和联邦税收和支出不相干的部分

• 禁止协调法案包括对联邦预算只有极微（Incidental）影响的附加条款

• 禁止包括不在预算协调指定的委员会管辖范围(Jurisdiction)内的立法事项

• 禁止协调法案包括不符合预算协调指示/框架的条文

• 禁止法案在生效时间（十年后）结束后仍给联邦财政添加额外的赤字压力

• 禁止协调法案考虑任何和社保项目（OASDI/Social Security）有关的事项

任何参议员如果认为协调法案中的款项违反了伯德条款的限制，都可以提出秩序问题（Point of Order）来试图阻挠法案通过。而想要绕过伯德条款的限制，需要60票的超极多数支持。（变相就会让协调法案失去了意义）

不能滥用

所以，每次参院讨论预算协调法案时都会因为法案中某些条款是否符合伯德条款的标准而引发争议。按理来说，立场中立的参议院规则专家（Parliamentarian）是最终的裁决人，但即便是规则专家反对，握有人事权的参院多数党领袖可以直接通过换人来达到自己的目的。（1995年就发生过这事儿）

现实意义

总的来说，预算协调程序虽然限制多多，但也是多数党在缺乏规避参院60票限制时通过重大法案的唯一通道。在政治高度极化的美国政坛今天，拜登政府想要在共和党反对的情况下强行推动民主党的核心议程，必然要动用预算协调程序才有机会兑现承诺。

由于国会去年没有通过当前财年的预算决议，所以未来两年民主党全面执政期间实际上有三次通过预算协调法案的机会（去年，今年，明年的年度预算）不过，拜登政府的立法要点中最要紧的疫情救济法案，不大可能走预算协调的方式通过。一是如先前所说支出类别不服程序要求，二是纾困法案大概率能得到不少共和党人的支持，无需浪费宝贵的立法窗口。

Infrastructure Week！

反而是像谈了二百年却屡屡没有动静的大规模基建计划，以及民主党比较上心/共和党坚决反对的新能源问题和万年两党谈不拢的医保，可能会通过预算协调的方式在未来两年通过国会交由拜登签字。

虽然如此，考虑到民主党在两院极其微弱的席位优势，以及美国当前的情形，这些民主党/自由派推崇的大型立法事项，能完成一个就是不小的奇迹了。

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