陈剑：我所经历的计划生育政策史

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2018年9月，国家卫生健康委员会机构方案公布，与计划生育有关的司局不再保留。

中国已进入低生育国家之列。一般认为，每对夫妻平均生2.1个孩子，即总和生育率保持在2.1才能基本保证下一代人口不减少。原国家卫计委曾提出2016年中国总和生育率在1.7以上，但这一数字被外界普遍认为估计过高，在全面放开二孩之后，中国生育率可能也就是在1.5上下徘徊。

20世纪80年代中期至90年代中期，陈剑曾经担任国家计生委宣传处处长。这期间他曾到地方挂职，担任浙江省温岭市的副市长。1995年11月又调到中国社会科学院人口研究所，1997年6月又通过北京市局级干部招聘考试到了市政府研究室。退休前他是北京社会主义学院副院长，现在担任的社会职务是中国经济体制改革研究会副会长。

2015年4月，社会科学文献出版社出版了陈剑的著作《中国生育革命纪实（1978-1991）》，回顾了与计划生育有关的那段历史。那段经历在他的人生中留下了深深的烙印。他认为，新的人口形势要求必须作出改革，而为了这一目标，民间已经呼吁了30余年。

“从取消生育间隔、双独二孩、单独二孩，到现在的全面二孩，中国的生育政策经历了漫长的演变。这意味着以往严格控制人口的政策已经一去不复返。”

生育政策的逐步调整

南风窗：你1986年进入国家计生委工作，那个时候可能是生育政策最严的时候。

陈剑：仍然处在博弈的时刻，还不是最严的时候。

当时主要是政策的博弈，我正好也赶上了那样一个时段。这里有一个历史背景，从1971年开始到 1979年的生育政策叫“晚、稀、少”：一个不少，两个正好，三个多了。在人类文明史上，在世界生育史上，中国这个生育政策效果可圈可点，仅仅用了不到九年时间，妇女总和生育率从5.8降到2.4，和風细雨，效果非常好。但从1979年后，政策趋向严格。

南风窗：当时的政策出台有什么样的背景？

陈剑：这是和改革开放大的背景历史有关，与我们对人口规律缺乏深刻认识也有关。改革开放后，中国国门开始打开，领导们到国外去考察，回来以后觉得差距太大了，有强烈的紧迫感：这个国家要急于改变贫穷落后的面貌，贫穷落后的面貌怎么改变？经济要上去，翻番就涉及人均水平，说到人均，就跟人口有关系。经济要上去，人口要下来，如何才能实现目标呢？到20世纪末人口要控制在12亿以内才能实现翻番目标。要实现12亿以内，专家们登场了，用数理统计方法做出分析，怎么办呢？最好的办法就是一对夫妇生育一个孩子，所以一对夫妇生育一个孩子的生育政策就自然而然地出现了。

南风窗：政策开始执行的情况怎么样？

陈剑：当然，开始推行就遇到了巨大的阻力，反弹也很厉害。群众的生育意愿和要求与政策之间的巨大鸿沟，如何平衡。采取一些蛮干做法在全社会引起了强烈的情绪，这也反映到中央那里。

这时候出现了两个人物，就是马赢通、张晓彤。他们给领导的建议报告，提议采用梁中堂先生提出的“两胎加间隔”政策。马赢通当时是中国人口情报资料中心的研究人员，张晓彤是国家计生委办公厅研究政策法规的工作人员，他们的建议报告通过张晓彤的一个神通广大的同学转给了一位领导，得到了批示：“这是一份认真动了脑筋、很有见地的报告。提倡开动机器，深入钻研问题，大胆发表意见，是我们发展大好形势、解决许多困难的有决定意义的一项。”批示提出由部门测算，中央出一个新的文件。后面又讨论研究了三年。

这是那段时间的博弈。

我1986年8月份到国家计生委工作，计生政策正处于这么一个端口，一个博弈的过程，一直到1986年下半年开始搞试点，大面积推广效果如何不知道，需要先试点。

什么试点呢？就是两胎加间隔的试点，国家计生委在全国30多个县市区搞试点，包括山西的翼城县试点，建议最初提出者梁中堂是山西人，一直跟踪翼城县的试点，从1984年一直搞到现在，效果非常好。全国其他一些地方，像河北承德、甘肃酒泉等地也在搞试点，所有坚持下来的试点地区，效果都非常好。

1988年3月31日，当时的国家计生委主任彭佩云同志专门向中央汇报，建议全面推开两胎加间隔。尽管没有全国推广，但国家计生委还是逐步对生育政策作一些调整，就是农村家庭第一个生育是女孩可以再生第二胎，这样解决了农村至少有一半群众的生育意愿问题，这个效果也比较好。当然，独女户也带来出生性别比失衡的问题。

南风窗：你当时是国家计生委分管新闻的处长，你是从什么时候开始关注和研究计划生育政策的？

陈剑：我是比较早关注计划生育与生育权领域的。1991年8月，在《中国人口科学》杂志，随后新华社《半月谈》内部版也登了我写的计划生育与生育权的文章。当时的基本态度是，计划生育的初衷是为提高人们的生活水平，有利于推进中国人权事业的整体进步，但也确实存在一些问题。

当时我跟委领导彭佩云主任说，这个政策还存在一些问题，她当时给我回答说，我们已经做了很多努力。

1992年6月份，记得国家计生委在温州开研讨会，我是会议的工作人员。当时我跟委领导彭佩云主任说，这个政策还存在一些问题，她当时给我回答说，我们已经做了很多努力。后来彭佩云主任退休之后，为中国的生育政策放开，连续多年向中央反映，所以我觉得老太太很了不起，始终坚持不懈，有一种强烈的责任感。

全球的总和生育率在下降

南风窗：1990年代中期，你从计生委到了社科院的人口研究所。

陈剑：他们说你怎么跑来了？我当时在计生委大家对我评价很好，又挂过职，而且还是国内培养的第一个到国家计生委工作的人口学硕士。

南风窗：你在关键时间待在国家计生委，你的见证与观察，对很多人来说还是非常重要的。

陈剑：那段历史很多人不了解，历史和今天是连在一起的，现在还面临着生育政策全面放开的问题。2015年，我做过预判，很可能在2018年底，当然也可能到2019年，最迟不会超过2020年全面放开，不是全面放开二胎，是全面进入自由生育阶段。

政府有政府的行事逻辑。政府部门也有自己的利益动机，例如，它要想方设法证明这个机构存在的合理性，因为这和机构人员自身的利益是有关联的。

南风窗：“计划生育司”已经成为历史。作为亲历者，回望这段历史，你有什么想法？

陈剑：这里需要对人口变动的大势有一个整体把握。所谓人口变动的大势，就是全人类生育都发生了巨大的改变，目前仍然在改变的进程中。1970年，全球的总和生育率与中国类似，中国生育水平几乎就是全球水平的反映，就是总和生育率5.8～6，近似可以理解一对夫妇平均生育五到六个孩子。二战之后出现了婴儿潮，到1970年的时候这些人25岁了，又形成了新的人口增长高峰。全球人口增长得很快，人们很紧张，联合国专门成立了人口司，也出了《增长的极限》这样一些书，大家都为未来人口这样持续增长感到恐慌。所以1986年7月11日成为了“世界人口日”。但是20年过去了，到90年代突然发现，不仅是发达国家，很多新興工业化国家生育率也在快速下降，从5点几要变到2点几、3点几。中国周边国家和地区，新加坡、韩国、日本和中国台湾等的生育率都下降得很快。所以90年代末期一些国家和地区开始改变了，个别国家开始鼓励生育。

到了21世纪第二个十年，全球总和生育率已经降到2.4了，除了非洲、拉丁美洲和一些国家之外，绝大多数国家生育率已经降到更替水平以下，就是低于2.1。中国大陆是多少？《中国统计年鉴2016》公布了2015年全国1%人口普查结果，显示2015年中国大陆育龄妇女的总和生育率仅为1.047。原国家卫计委曾提出2016年中国总和生育率在1.7以上，但这一数字被外界普遍认为估计过高，在全面放开二孩之后，中国生育率可能也就是在1.5上下徘徊。

大部分工业化国家，发达国家都降到很低了，像日本、德国这些老牌国家都降到低于1.5。中华文化圈几乎都是生育率最低的国家，无论是新加坡、韩国、泰国、日本、马来西亚，还是中国大陆和港澳台，这些地方生育率都非常低。

如果没有计划生育，中国的生育率也会很低的，只不过严格的生育政策进一步地降低了生育率。现在很多地方群众的生育意愿与计划生育一点关系都没有，就是不愿意生了。

南风窗：所以，你的观点是计划生育对于中国生育率有影响，但是没有计划生育，中国的生育率依然还是会变得很低？

如果没有计划生育，中国的生育率也会很低的，只不过极端的生育政策进一步地降低了生育率。现在很多地方群众的生育意愿与计划生育一点关系都没有，就是不愿意生了。

陈剑：是的。只是说中国的计划生育加剧了厉害的程度，特别在一些地方，像东北，现在就面临比较大的困难。0.7、0.8是什么意思？人口严重老化，少儿人口比重急剧减少，新增劳动力十分有限，这都是巨大的挑战，这比中国整体水平要提前十年甚至更长。

这也只能说，人类对自身规律的认识是很不到位的。需要有一个较长的时间周期才能够有一个较为完整的认识。

南风窗：在生育政策即将迎来大变革的时候，还原当年的生育政策历史也是必要的，最起码人们对当年的很多决策情况并不了解，了解之后对未来也有帮助。

陈剑：体制内也有很多非常科学的声音。有的人口专家的观点说得很好，但他不了解政策演变的过程和内容，不知道这些过程，曾经有过什么样的纠结和挣扎，又做过什么样的努力。

中国社会内部确实复杂，当然这种复杂我们也不要说得过于深奥。中国人口学者，1980年代最著名的，像马赢通、梁中堂，都是优秀的人。他们根据自己独立的研究，发表出来一些观点，揭示了人口规律特征。这些声音很超前，很科学，很深刻，是值得我们倾听的。

转自《南风窗》2018年22期

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