城市养犬治理：我们缺的不只是狗链，而是一整套科学系统

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*本文为「三联生活周刊」原创内容

10月16日，四川省崇州市一小区内2岁女童被一黑色罗威纳犬撕咬，致全身多处咬伤，右肾挫裂伤，右侧肋骨骨折。“恶犬咬伤女童”事件后，不少地方都加强了对狗的管理甚至抓捕，也由此引发了更大范围的讨论与争议：城市里到底应该如何养狗，如何管理养狗的行为？抓捕乃至捕杀的边界是什么？如何看待狗这类伴侣动物？如何平衡爱狗人群与惧狗人群的利益？

对此，三联生活周刊邀请了伴侣动物保护领域的专家沈瑞洪，他担任过北京市养犬协会秘书长、中国小动物保护协会秘书长，从事伴侣动物相关工作已有22年，还参与过动物保护相关法律法规的提案。他对于国内外养犬管理模式的介绍，能够帮助我们了解一个问题：要避免恶犬咬伤女童事件再次发生，我们的社会还需要走多少步？

记者｜夏杰艺

编辑｜王海燕

在国外，养狗的门槛有多高？

三联生活周刊：这次事件爆发后，大家都在讨论，罗威纳犬是否适合在城市饲养，是否应该被列为禁养犬。您觉得呢？

**沈瑞洪：****这次的事件，还是人的问题，社会管理的问题。**罗威纳犬虽然是烈性犬，但是一种服从性比较好、性格稳定的犬种，经过适当的训练，还可以作为工作犬，比如警犬和护卫犬，有很大的社会价值。但在我们国家，养狗的门槛太低，你可以随便在淘宝抖音上购买一条狗，没有人监督你上狗证、打疫苗，教你如何养狗、训狗。

《狗狗很优秀》剧照

**在国外养罗威纳犬，门槛是很高的。**以德国为例，依照德国的《养狗法》，养狗人需要每年缴纳狗头税，饲养大型犬或特定犬种之前，主人还要通过理论测试取得饲养证书，考试题目涉及动物医学、动物心理学和法律常识等。狗也要去培训学校训练，进行行为纠正，训练费一般在每小时50欧元，有攻击性行为的烈性犬的训练成本就更高。从学校毕业后才能拿到“狗证”。此外，每条狗都必须强制投保险，最高可赔付100万欧元。在公共场所对狗看管不力的，要被罚款1万欧元。私自喂养“危险狗”、带狗上街，要被罚款5万欧元。

**而根据我国的各城市养犬管理规定，你偷养、虐待或遗弃犬只，几乎没有后果，有的城市规定了罚款，但数额一般就是几百元。**而且我也从来没听说过谁因为这个被处罚的案例。

三联生活周刊：假如在德国，有人被罗威纳犬咬了，会有什么后果？

**沈瑞洪：**如果你现在生活在德国，被这个狗咬了，即使就轻轻一口，那可不得了。我一个朋友真实的例子，他在德国小城市艾森被一只罗威纳犬咬了，一点点伤，现在每个月约有四五千欧的收入（赔偿），我们开玩笑说，被咬后基本上可以一辈子躺平了。狗的主人、狗的培训机构、狗的保险公司，几个主体一块赔。

《狗狗很优秀》剧照

**所以在德国养狗的违法成本极高，谁要喜欢想养，一定要考虑后果才去做，而且你不能随便遗弃，会面临比较重的处罚。**德国法律规定，弃狗者需罚款9万欧，严重虐待狗狗可判2年监禁。有的国家像日本，养狗的门槛也不高，但处罚极高。各个国家的养狗规定，养育成本和处罚力度，一般两头总得挨一头。

但是咱们中国门槛也没有，处罚也低。所以一些人随意地养，随意地扔，造成城市里大量的流浪动物问题。

三联生活周刊：但如果找不到主人呢？

**沈瑞洪：****这涉及到狗的个体身份识别，需要建立一个犬籍登记制度。**欧盟规定所有宠物都必须有ID数字，一般是在宠物皮肤纹上数字或者在皮下植入微型芯片。这就是狗的户口，它可以和主人信息联系起来。在中国，我们暂时还没有推广这种手段，你家里生了一窝狗，自己都不一定分得清。所以我现在所在的中科院昆明动物研究所也在致力于开发一些生物识别技术。

**犬籍登记制度的建立，不仅可以迅速锁定责任人，避免动物被遗弃和虐待，同时也有利于后续的保险引入。**就像给车上保险，你需要靠车牌号、行驶证跟车主人关联，狗也一样，需要解决个体身份识别、建立和主人的档案制度。

《鹰眼》剧照

当犬籍制度建立之后，才可以给狗上保险，比如狗自身的医疗健康保险，还有三者险，即它咬人了，对第三人造成损害了，都可以赔付。这些都是我们一直希望推广的。现在很多猫狗去宠物医院看病很贵，比人还贵，也间接导致了遗弃现象。

三联生活周刊：您去过的其他国家，流浪狗问题严重吗？

**沈瑞洪：**德国几乎没有流浪狗问题，他们的法律处罚力度也很大，大家都非常遵守法律。相对而言美国的流浪狗问题就会严重一些，还是有很多偷偷养狗、不办狗证的人，每年平均“安乐死”约120万只狗。美国、中国是世界上流浪狗问题最严重的几个国家之一。

养犬管理规定的制定

三联生活周刊：此次事件中我们发现，不同城市的养犬管理规定存在差异。比如大多数城市都把罗威纳犬列为禁养犬种，但一些城市并没有。为什么会存在这样的情况？

**沈瑞洪：**我们国家城市养犬管理规定的历史变迁，可以从北京看出来。1994年之前，北京市是禁养的，1994年出台了《北京市严格限制养犬规定》，一户只能养一条，第一年得交5000元的犬籍登记费，之后每年度还需缴纳注册费2000元。。2003年修订为《北京市养犬管理规定》。从“禁止”“限制”“管理”，可以看到国家法制建设的积极进步，但也侧面反映出来，这项规定伴随着我国城市化的步伐，出现得比较晚，还有许多不完善。

**对于养犬管理问题，我们没有统一的国家层面的法律，只有地方法规。**因为中国东西南北的风土人情差异非常大，不可能拿北京、上海、深圳这些法规，套在贵州花江、广西玉林、新疆喀什、阿勒泰等地区。

三联生活周刊：法规制定的过程是怎样的？谁会参与？标准是什么样的？

**沈瑞洪：**立法是地方人大的职责，但这个过程中也会寻求专业人士的意见。比如2003年北京养犬管理规定修订时，许多NGO组织、专家、名人都参与其中。

我那时候是北京养犬协会会长，协会也做了大量的工作——通过1400多场的社区活动，收集了大概6000多份养犬人、2000多份不养犬人的问卷，把居民意见反馈给北京市人大。我们还邀请了香港的专业人士过来讲解他们的模式。

2021年3月2日，探访青岛崂山区枯桃附近的实权宠物训练学校，训犬师训练狗狗跳跃。（图｜视觉中国）

我从北京养犬协会，到中国小动物保护协会，在这个领域一做就是二十多年，一直致力于推动立法工作。**但是我们提的许多建议，这么多年并未被采纳，比如建立犬籍登记制度、解决犬只个体身份识别、要求主人购买犬保险等等。**2003年到2023年，城市居民的经济水平越来越高，养宠物的人也在迅速增加，以北京为例，仅登记在册的犬只数量已经突破五十万，但是北京养犬管理规定却一直没有进行修订，还是有一定的滞后性。

**而且即使法律出台，居民对于法律规定的依从性也比较差，这和当时整体的文化素质有关，也和处罚力度有关。**2003年法律出台之前，我们北京市养犬协会进行了大范围的社区调查，发现养犬人群还是法律意识淡薄，缺乏对公共空间的尊重和自我约束。当然，现在随着年轻一代文化素质的提高，法律意识也在变强，办狗证的也变多了，在北上深能达到二三成左右。

养犬管理的职责归属

三联生活周刊：在我国养犬管理的职责，归属于哪一个部门？

**沈瑞洪：**2003年3月1号颁布实施的《北京市养犬管理规定》中写道，“公安机关是养犬管理工作的主管机关，全面负责养犬管理工作，并具体负责养犬登记和年检，查处无证养犬、违法携犬外出等行为。”

公安局是北京市养犬管理工作的牵头单位，但同时，因为涉及到打疫苗、流浪动物、宠物医院、宠物洗养门店等商业主体，又有多个部门参与其中，包括农业局、工商局、药监局、民政局等等，权责不统一，就导致监管上的困难。

有关行政部门和城市管理综合执法组织按照职责分工，各负其责：

(一)畜牧兽医行政部门负责犬类的免疫、检疫和其他相关管理工作;

(二)城市管理综合执法组织负责对街面流动无照售犬行为和因养犬而破坏市容环境卫生行为的查处协助公安机关查处无证养犬、违法携犬外出等行为;

(三)工商行政管理部门负责对从事犬类经营活动的监督管理；

(四)卫生行政部门负责对人用狂犬病疫苗注射和狂犬病人诊治的管理。

居民委员会、村民委员会和其他基层组织，应当协助本市各级人民政府做好养犬管理工作。

北京养犬规定（滑动查看）

北京市公安局治安总队下面设立了一支养犬大队，建立了犬类留检所，有专项的财政来保障这些流浪犬收容。但现实这个活太繁杂了，公安需要城管来协助。目前在全国大部分城市，执行流浪狗收容管理的都是城管部门。城管队伍的整体素质没那么高，执行上也比较简单粗暴，群众有时比较反感，不服从执法。

整体来说，中国对于动物问题一向不是非常重视，所以政府部门的执行积极性也不高，再加上大家对于动物法律意识比较薄弱，因此即使立法之后，执行效果也没有那么好。

三联生活周刊：国外的话，他们的养犬管理职责归属于哪个部门？

**沈瑞洪：**我在这行20多年，也去世界各地参观过他们的管理模式，包括新加坡、东京、巴黎、纽约等城市。大部分城市是政府购买服务，由第三方来承担部分职能。

在世界范围内，香港是做得相对成熟的，也适合我们学习。香港有一个香港爱护动物协会，承担了城市流浪动物的救助、收容和殡葬，同时，他们还会对当地的宠物医院、学校进行评价。协会依靠评价宠物机构盈利，香港政府又给他们补贴一部分钱，形成了一个模式。

当出现犬伤人的冲突性事件时，香港警署也会派人去处理，但是日常接到流浪动物的警情，他们就会转给爱护动物协会，让协会安排车和抓捕人员去处理。

当地时间2023年7月19日，美国加州塔斯汀，OC动物护理中心举办狗狗收养活动，哈士奇Lucy和Jedi等待被收养。（图｜视觉中国）

**在欧美许多国家都是由第三方民间组织或企业来承担养犬管理的部分职能，这种方式大大减少了对立情绪。**这些第三方组织是服务性的，和执法机构相比友善很多，狗主人在心理上也更能接受。而且很多组织属于动物保护领域，所以主人相信，他的狗到了那边依然能够得到善待，不会有强烈的抵触情绪。

中国的一些犬类留检所，条件比较简陋，有的甚至被动物保护者评价为“集中营、渣滓洞”，所以狗主人是非常抗拒狗被带到那里的。之前一位派出所民警曾告诉我，一位80多岁老太太，没有办狗证，为了不让民警带走她的狗，躺在警车底下。这种情况下，我们怎么执法呢？

训狗师Rizgar Farhad在训练场训练狗狗。（图｜视觉中国）

三联生活周刊：对于建立更加合理的养犬管理制度，你有什么建议？

**沈瑞洪：****第一，需要建立犬籍登记制度，解决犬只个体身份的识别。**其实很多城市已经在推广，包括上海地区，也在进行文明养宠、办狗证上芯片的宣传，但大部分人还是不登记的。尽快解决犬只个体身份识别问题，这样有利于后续对狗的管控、训练、保险等等。

**第二，建立城市动物的定点免疫监测制度，完善疫病防控网络，减少狂犬病的泛滥。**我国至今都是狂犬病的重要疫区之一。三年疫情下来，我们的网格化管理已经有了体系，可以利用这一体系去实现对城市动物的精细化管理。你会发现，平时在城市里想接触猫狗很容易，但接触猪马牛羊鸡其实很难，因为他们基本上都在集约化、规模化的封闭场所进行繁殖、生产和屠宰，其防疫管理非常严苛，普通人根本接触不到。猫狗是跟人近距离接触的动物，其实存在极大的生物安全隐患，更需要严格管理。

针对宠物排泄物的可降解拾取手套（图｜视觉中国）

**第三，建立城市动物的安全评估系统，包括基因筛查、行为评估。**每条狗都需要判断攻击性，以及是否适合在城市饲养。被评估为高风险群体的，需要训狗学校来进行后续的干预训练以及行为纠正。如果你不想狗被抓走，那你必须要去配合训练，达到标准才可以饲养，这样就大大降低了狗伤人的恶性事件。

**另外我还想说，公共安全事件背后应该有联防联动机制，不应该任由无序发展。**10月16号新闻出来后，全国大约有十多个城市开始无差别抓狗，只要你不系犬绳，甭管你有证没证，直接就抓了，然后人道毁灭。

养宠物是现代人缓解情绪、抵御戾气的重要出口，经过三年疫情，大家的收入压力多大，现在这样的行为，反而导致群众产生怨怼，其实是不利于维护社会稳定和谐的。

排版、审核：同同

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