退休政法干部告官记

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招商引资承诺没有兑现，山东省市区三级政府两次败诉于外来开发商。进入执行阶段，事情发展有了意外转折

2015 年，徐熙萍参与的旧城改造项目区域俯瞰图。2012 年时，他和商业伙伴经泰安市泰山区政府招商引资，参与当地首例旧城区改造项目，政府承诺在土地、税收等方面给予优惠。

20 多年前的 1997 年 7 月 12 日，浙江省衢州市常山县一栋住宅楼粉碎性坍塌，造成 36 人死亡、3 人受伤，震惊全国。国务院专家组查明，这是一起「有关人员玩忽职守、工作严重失职和管理混乱造成建筑质量低劣引起的重大责任事故」。当年，徐熙萍以常山县检察院分管反贪的副检察长身份主办这起职务犯罪案件，将八名责任人绳之以法，获检察系统褒奖。

这是徐熙萍从事政法工作 30 年里颇为自豪的经历。20 多年后，一段赤手空拳对抗政府失信的经历，再次让他成为焦点人物。

今年 67 岁的徐熙萍祖籍山东泰安，生于浙江东阳。参加工作后，他从常山县法院法警、书记员干起，当过法院民庭庭长、检察院副检察长、县委政法委专职副书记。2008 年，徐熙萍提前退休，受聘于上市公司新湖中宝 (600208.SH)，经营泰安的地产项目。2012 年，他和商业伙伴经泰安市泰山区政府招商引资，参与当地首例旧城区改造项目，政府承诺在土地、税收等方面给予优惠。但在徐熙萍等人提交保证金等待土地收储、落实优惠政策时，泰安市相关部门以「市级企业不能由区里运作」等理由拒绝兑现承诺，项目开发由此搁浅。

徐熙萍并不服气。逐级信访无果，他拿起法律武器，向山东省政府提起行政复议。山东省政府驳回了复议申请，徐熙萍进而向济南市中级法院起诉山东省政府，法院判决徐熙萍胜诉，要求省政府重新作出复议决定。法官在判决书里写道:政府的承诺使得企业产生信赖利益，政府破坏这种信赖，就是对政府公信力的损害，对营造良好法治投资环境的破坏。

之后，山东省政府再次驳回了徐熙萍的复议申请，徐熙萍再次起诉，济南中院再次判决山东省政府败诉。山东省政府启动第三次行政复议程序，但一度找理由中止复议。徐熙萍不认可这些理由，申请法院强制执行生效判决，获得法院受理。

这场民告官纠纷引起社会关注，财新记者获悉，山东省高层领导亦注意到此案。泰安市区两级政府迫于压力出面协调，徐熙萍最终拿回了投资本金，撤回了行政复议申请。

「这位老兄特别认真，丁是丁卯是卯的，真替他捏了把汗。」商业伙伴王军从未想过徐熙萍会打赢官司。另有知情人士表示，若权利受侵犯者都像徐熙萍这般较真，中国建设法治社会才有希望。

而在精通法律的徐熙萍看来，打官司是件稀松平常的事，只要全面依法治国不是空话，公民依法维权就有希望。「我一辈子都在给别人维权，自己权利受损害了，不打官司维权简直对不起自己啊。」他说。

就这场招商引资纠纷而言，案结并不等于事了。项目接盘者、泰安本地老板黄风担心，自己会成为下一个徐熙萍。

入局旧城改造

纠纷源于泰安市首例片区改造项目。

2012 年，泰安计划改造市中心东岳大街的粮库老库区，改建旧的仓库、危旧宿舍楼等。泰安籍商人王军经粮库所在地泰山区政府招商引资拿下此项目。彼时，徐熙萍从常山县委政法委副书记任上提前退休已四年，运营着新湖中宝在泰安的住宅楼盘，聘期将至。经朋友推荐，王军邀请徐熙萍合作旧城改造项目，徐熙萍向浙江亲友团筹集 2800 多万元资金，控股了王军的泰安明智置业有限公司 (下称明智置业)。

项目起初进展顺利。2013 年 12 月 1 日，明智置业和泰安市泰山区财源街道办事处签订「招商引资合同书」，约定由明智置业建设明智时代广场，其在签合同起十日内须和泰安市原粮食局 (2018 年底并入泰安市发改委) 下属的泰安市粮库，以及改制而来的民企泰安市泰山面粉有限责任公司 (下称泰山面粉公司) 签合作协议，预付部分拆迁款。

双方还约定，明智置业享受「泰安市政府关于加快泰城城中村改造的补充意见」(泰政发【2008】31 号) 与「泰安市政府关于实施城市片区开发建设的意见」(泰政发【2012】31 号，下称「片区开发意见」) 规定的优惠政策；财源街道办事处协助明智置业办理项目批文和相关手续，协助在国土部门完成用地出让程序并办理建设用地批准书，协调处理项目建设中所涉民事纠纷及其他问题，落实好泰安市关于片区改造相关规定的各种优惠政策。

对徐熙萍和王军来讲，政府的承诺意味着他们获得了将来拿地开发的便利。事实上，若要严格依法，政府应「净地出让」，也就是先出钱完成土地清平和职工安置，后通过「招拍挂」程序，由开发商公开竞争拿地后进行土地二级开发。但在过去的实践中，市场并不规范，主流开发方式是「一二级联动」，即开发商积极出资参与土地拆迁平整，进而最大限度锚定后续土地使用权限。泰山区政府和明智置业的合作模式类似于此。

2013 年 12 月 2 日，明智置业分别与泰安市粮库、泰山面粉公司签订「合作开发协议」，约定两家单位以其所占土地向政府申请收储，且为明智置业通过「招拍挂」程序取得该宗土地开发使用权提供惟一商业机会和前提条件。整个项目占地约 42 亩，总投资 6 亿余元，泰安市粮库、泰山面粉公司提供土地和地上附属物政府补偿款 1.2 亿余元，其余资金由明智置业承担，项目由明智置业全权开发。明智置业计划建设 10 万平方米的商业小区，项目收益按照两家企业和明智置业 4∶6 的比例分成。双方还约定，于 2017 年 6 月 30 日前完成回迁安置。

协议签订后，明智置业支付了拆迁保证金 2080 万元。徐熙萍当时判断，前期代政府垫资，后期获得土地开发权限，这是互利共赢的合作，既能给泰安市开拓片区开发的新路子，又能改变城市面貌，还能使长期居住在危旧房内的职工住上新房。他估算，项目将有 1 亿元左右的利润。

值得注意的是，明智置业由泰山区政府招商引资进入，而出面签署招商引资合同的是泰山区政府下辖的街道办事处，这一做法为纠纷埋下隐患。

「财政分灶」争议

至 2014 年 7 月 17 日，粮库老库区 102 户职工完成搬迁，地块达到收储条件。徐熙萍和王军当时认为，有了政府承诺的优惠政策，土地开发不会存在障碍，但事与愿违。

同一天，泰山区政府向泰安市政府呈报「关于泰安市粮库和泰山面粉公司地块片区改造有关土地手续问题的请示」，称拟对前述地块进行招商，按照小片区改造进行建设，请市政府同意该地块的片区改造引入社会资本参与储备。

两个月后，泰安一位副市长批示称「同意按片区改造相关政策程序推进」。受其委托，市政府副秘书长召集市财政局、原国土局 (2018 年底改为自然资源和规划局)、原粮食局、泰山区政府、财源街道办事处、市粮库和泰山面粉公司等单位召开协调会，一致同意由泰山区组织实施该地块开发改造，负责居民回迁安置及企业厂房等设施补偿，所需费用经区财审部门评审后列入土地储备成本，根据片区改造政策，该片区土地储备出让手续由泰山区政府组织实施。

令徐熙萍诧异的是，泰安市原粮食局和财政局以「市与区分灶吃饭」「市级企业不能由区里运作」等理由，拒绝在协调会会议纪要上签字。他推测，可能是在「合作开发协议」签订不久，泰安市原粮食局迎来新任局长，而新局长不熟悉片区改造项目。「新局长说前任领导没向他移交这项工作，又说市里的企业怎么能被泰山区招商引资了，不能让国有资产流失。」徐熙萍说，他多次与原粮食局领导书面、口头沟通，请求尽快落实项目优惠政策，没得到明确答复。

根据济南中院后来查明的事实，泰安市原粮食局也曾主动和泰安市领导汇报此事。

2015 年 3 月，泰安市原粮食局书面请示泰安市政府，称：「至 2014 年 7 月，102 户职工搬迁工作已经完成，库区租赁门店已全部腾空，明智置业已支付保证金 2080 万元。但由于形势变化和政策调整等因素，至 2014 年底，明智置业没有争取到承诺的优惠政策……目前已搬出在外租住的 100 余户职工人心浮动、情绪不稳，上访苗头明显，开发陷入极度困难境地。建议涉案地块按照片区改造政策引入社会资本参与建设，开发执行『片区开发意见』，并成立指挥部。」

泰安市前述副市长对此批示称：「该项目涉及老企业 100 多户职工安置问题，不宜久拖。请粮食局负责做好项目的牵头协调，特别融资与职工工作。国土、规划、财政等相关部门配合做好相关工作，请秘书长督导。」2015 年 9 月 23 日，明智置业和泰山面粉公司、泰安市粮库签订了合作开发补充协议，约定职工回迁安置及开发用地相关的溢价等内容。

但两个月后，泰安市原粮食局向明智置业传达市政府协调会内容，要求明智置业向两家合作企业交纳确保取得开发用地 2 亿元左右的保证金，且不能享受政府文件规定的所有优惠政策和「回迁房、企业的发展用房属于划拨用地」的法定政策。明智置业不同意这些条件。

「我们代政府出了拆迁费，运作了两年多，花了五六千万元的费用，又要缴纳这么多保证金，还要跟合作方六四分成，并和没花任何钱的人同等条件竞争拿地。而且如果人家取得了土地使用权，他们拿得的是纯开发用地，不用安置回迁职工和给粮库、面粉公司经济发展用房。这样极不公平。政府这样反反复复，肯定不行。」徐熙萍和王军不愿意继续投钱，又不想放弃项目，陷入僵局。

复议失败

浙江亲友团得知项目搁浅后，纷纷向徐熙萍索要投资款及利息，有的还将其诉至法院。2016 年 8 月，徐熙萍迫于债务压力，和王军商量将明智置业部分股权以 4600 万元折价卖给泰安商人黄风，黄风支付了 2000 万元，剩余部分要拿到土地使用权后再付。徐熙萍说，黄风自称有能力找政府解决此事，就此成为明智置业大股东兼法定代表人，徐熙萍保留股东兼监事身份。

债务压力稍微缓解后，徐熙萍开始维权讨说法。「这个老同志，一开始就跟我们说，国家在大力倡导依法治国，咱受了这么大的委屈，不用法律捍卫自己的权利，是严重不对的。」王军回忆说，他和黄风刚开始坚决不同意打官司。

徐熙萍也考虑先通过信访快速解决此事。2016 年至 2017 年间，他逐级到泰山区政府、泰安市政府、山东省政府乃至国家信访局信访，也给山东省主要领导写信反映情况。信访部门将信件转到财源街道办事处，但办事处称无权处理此事。国家信访局还曾短信告知徐熙萍，根据《信访条例》，他的信访事项不属于信访受理范围，建议他通过司法途径解决。

眼看信访无望，徐熙萍说服王军和黄风，在 2018 年初拿起了法律武器。彼时，王军和徐熙萍书面约定，诉讼的法律后果由徐熙萍一人承担，即便将来获得赔偿，也归徐熙萍所有。「我只是默许他折腾打官司，没觉得他能赢得了政府。」王军说。

2018 年 5 月，徐熙萍委托浙江律师袁裕来、冯英飞，以明智置业名义，向泰安市政府的上级机关山东省政府申请行政复议，将泰山市政府、泰安区政府列为被申请人，请求山东省政府责令两级政府组织实施涉案项目，并赔偿明智置业损失 865 万余元。

徐熙萍在复议申请书中写道，泰山区财源街道办事处和其签订的「招商引资合同书」，明确引进社会资本开发项目，享受泰山市优惠政策，泰山区政府同意后上报，泰安市政府批复同意，泰山区政府和泰安市政府即具有组织实施涉案项目开发的职责和义务，其延迟履行给明智置业造成的损失应予赔偿。

泰安市政府答辩称，徐熙萍不具备法定行政复议资格，复议事项不属于行政复议受理范围，明智置业请求市政府履行法定职责的依据不足，明智置业的复议申请应当被驳回。

「明智置业和泰安市粮库、泰山面粉公司签订的合作开发协议以及补充协议，是平等民事主体间的民事协议，与市政府没有任何关联性，市政府不承担合同约定的具体义务。」泰安市政府认为，其出台的两个文件是关于城中村改造和城市片区开发的宏观指导性意见，不是针对特定当事人或项目作出的具体行政行为，也未规定市政府应当履行的具体职责。

2018 年 7 月 26 日，山东省政府驳回明智置业的复议申请。山东省政府认为，根据《行政复议法》《公司法》等规定，徐熙萍有以公司名义提起行政复议的资格和权利。但在该案中，泰安市政府不是订立相关合同和协议的当事人，其不受合同和协议中所约定权利和义务的约束。同时，泰安市政府的相关文件以及分管负责人的批示属于行政机关内部行文，其效力没有外化及于行政机关之外的其他人，当然也不是对行政机关之外的其他人的行政承诺。

山东省政府表示，涉及是否进行片区改造，何时进行片区改造以及片区改造的主体是谁，泰安市政府作为一级政府有根据本市实际情况作出决定的自由裁量权，且法律法规对此也无强制性规定。没有证据证明泰安市政府的某一具体行政行为作为或者不作为，侵害了明智置业的合法权益，因此明智置业以两级政府作为被申请人，都不适格。明智置业的行政复议申请没有具体的行政复议请求和理由，也不属于行政复议范围。

徐熙萍不服复议结果，很快向济南中院起诉山东省政府，将泰安市政府列为第三人。他没有十足把握打赢这场官司，但坚信「只要全面依法治国不是一句空话，打官司就有希望」。

两次告赢省政府

明智置业向济南中院提出，山东省政府的行政复议决定只将泰安市政府列为被申请人，程序上遗漏了另一个被申请人泰山区政府。实体方面，山东省政府以泰安市政府不是合同一方当事人以及对片区改造有自由裁量权为由，认为该案申请人、被申请人在法律上都不适格，这一理由「不仅不能成立，还极其不负责任」。

徐熙萍在起诉书中写道：行政一体化原则是依法行政最基本的原则，所有行政机关都代表国家行使职权，相互之间并非各自分立。就该案而言，泰山区财源街道办事处和明智置业签订招商引资合同，是为了落实泰山市政府的招商引资政策。只要合同符合这一政策规定，明智置业又履行了合同义务，泰安市两级政府就应该批准并组织实施。泰安市相关负责人也作出了批示，这些批示使得明智置业形成信赖利益，进而对投资行为及相关财产作出相应安排，「政府怎么批示的就应该怎么履行，这是法定职责」。徐熙萍还认为，山东省政府对行政复议范围限定不当，行政行为是否「具体」应根据法律规定和案件情况来定。

济南中院在 2018 年 9 月 18 日公开开庭审理该案。山东省政府工作人员在庭上辩称，其复议决定程序合法、证据确凿、内容适当，适用法律正确，依旧坚持复议决定中的主张。山东省政府方面还辩称，明智置业起诉时提到的「组织实施片区改造项目」可能涉及的行政行为极其复杂，不是《行政复议法》所规定的具体行政行为。

一个半月后，济南市中级法院作出判决，支持徐熙萍的主张，撤销山东省政府的行政复议决定，责令其在法定期限内重新作出复议决定。

济南中院认为，明智置业和泰安市两级政府是涉案行政复议的适格主体。判决书写道：「公民、法人要求行政机关应负的职责和义务可以来自法律规定，也可以来自行政承诺和工作的合理需要。在明智置业已支付了 2080 万元合作保证金、涉案地块职工搬迁工作已基本完成的情况下，有理由认为当地政府已经做出作为外来投资企业的明智置业在约定区域内实施片区开发建设的行政承诺；泰安市政府虽然不是合同当事人，但凭泰山区财源街道办事处一己之力无法完成该合同约定的内容，而且泰安市政府的相关负责人也做出过批示并召集会议。」法院强调，涉案项目迟迟没有实际进展，无论是出于对开发公司信赖利益的保护，还是对搬迁职工权益的保障，都需要泰安市政府予以行政推动。

法院还表示，涉案地块土地性质明确，职工搬迁工作已基本完成，库区租赁门店已全部腾空，明智置业的行政复议请求实质就是「片区开发意见」所明确、具体规定的优惠政策，属于行政复议范围。

「明智置业基于法的安定性原则，信赖政府行为不会变动，而对自己的经营作出的安排和对财产作出的处分，是信赖政府行为的表现。行政机关破坏这种信赖，就是对政府公信力的损害，就是对营造良好法治投资环境的破坏，因此，山东省政府在复议过程中，应答从维护政府公信力的角度，充分考虑明智置业的合理诉求，维护其正当的信赖利益。」判决书写道。

宣判后，原被告双方都没有上诉，判决生效。出乎徐熙萍意料的是，山东省政府在 2018 年 12 月 27 日重新作出行政复议决定，再次驳回了明智置业的复议申请。

在济南中院生效判决已经明确泰安市政府是适格的行政复议申请人的情况下，山东省政府坚持认为，涉案项目改造实施主体是泰山区政府，泰安市政府不是适格主体。徐熙萍不服，第二次就此事向济南中院提起诉讼。

2019 年 5 月 31 日，济南中院第二次判决山东省政府败诉。判决书认定，山东省政府第二次作出的行政复议决定违反《行政诉讼法》第七十一条的规定，即：法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。据此，济南中院判决撤销山东省政府针对该案的第二份行政复议决定，责令其在该判决生效之日起 60 日内重新作出决定。

明智置业代理律师袁裕来分析，按照济南中院的第二份判决，山东省政府应该履行第一份判决，责令泰安市政府和泰山区政府履行「片区开发意见」所规定的具体职责和义务，也可根据实际情况作出责令两级政府采取补救措施等决定。

袁裕来表示，依照《行政诉讼法》及其司法解释规定，山东省政府以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为属于拒绝履行生效裁判。「因此，严格说，此次山东省政府不仅败诉，相关责任人还应被追究法律责任」。

纵然法院两次判决山东省政府败诉，但事情进展仍未如徐熙萍所愿。

「执行完毕」

2019 年 6 月 26 日，山东省政府启动对该案的第三次行政复议程序，但此后不久，其以案件审理需要以其他案件的审理结果为依据之由，向明智置业下达了中止行政复议的通知书。徐熙萍认为，本案并不存在山东省政府所述的中止情形，其理由没有事实和法律依据，他于是申请法院强制执行生效判决。

2019 年 11 月，明智置业向济南中院申请强制执行，要求山东省政府履行法院判决，济南中院在 2020 年 1 月 7 日正式立案执行。据徐熙萍称，曾有山东省司法厅负责行政复议的工作人员告诉他，省领导和司法厅领导高度重视此事，要求全面查清事实。

然而事情的发展有了意外转折。

1 月 15 日，泰山区领导召集徐熙萍、王军、黄风等人开协调会。「领导传达了市政府的意见，说政府的底线是，让黄风把剩下 2600 万元转让款给我和王军，明智置业股权全部转给黄风，我们撤回行政复议申请，其他损失政府不管了，而且黄风也未必一定能取得今后的土地开发权。」徐熙萍说，济南中院法官听说政府态度后主动来电，建议他立即撤回强制执行申请书。还欠着亲友团利息没还的徐熙萍无奈撤回了复议申请。

2 月 5 日，山东省政府作出行政复议终止决定书。半个月后，济南中院向徐熙萍下达「结案通知书」，称此案执行完毕，徐熙萍的诉讼维权告一段落。当天，他收到了黄风的 2600 万元转款。徐熙萍感慨说，纵然该案最终没有完全在法律程序中解决，但他相信，法院的判决结果会对当地官员产生心理冲击，促使他们真正依法行政。「我想给自己老家建一个好项目，但政府让我干不成，那我给泰安当一下法律方面的清道夫。」

如今，陷入焦虑的是接盘者黄风。「徐熙萍退出了，案子撤了，我这块怎么办？」黄风告诉财新记者，泰安市政府方面尚未和他沟通后续土地「招拍挂」事宜，他担心自己出了钱但最终拿不到地。

4 月 3 日，泰安市泰山区常务副区长徐立勇接受财新记者采访时表示，市里近期将召开协调会，研究如何继续推进该项目。他还说，涉案地块后续开发将「完全公开向社会招商」。当被问及政府为何选择私下协调解决与明智置业的纠纷时，徐立勇称，「这个不好说，这个案子时间比较长了」。

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文中王军、黄风均为化名。

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