港版国安法，一国两制实施以来的最大变局 – Nei.st

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在去年 5 月香港发生大规模抗议后，北京对香港的缜密布局已经看得很清楚

2020 年 5 月 24 日，市民在香港岛一带发起反对国安法及国歌法游行，其中有 1984 年《中英联合声明》的海报被贴在地上。

Photo: Kin Cheung/AP

日前，全国人大确定将在本届大会上，审议通过《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定 (草案)》(下称《港区维护国家安全法 (草案)》)。草案主要针对 4 种行为，包括分裂国家、颠覆国家政权、组织实施恐怖活动等严重危害国家安全的行迳，以及外国和境外势力干预香港事务。具体执行内容和过程尚未订明，但会在周四 (28 号) 经全国人大表决通过。

很多人把焦点放在草案第 (四) 点的执行问题：中央人民政府维护国家安全的有关机关根据需要在香港特别行政区设立机构，依法履行维护国家安全相关职责。虽然我们目前仍未知道该法的细节，但社会各界已对此提出了不少疑问。

另一个备受关注的层次是宪制问题：草案实际上是全国人大「决定」，成文的《港区维护国家安全法》则授权全国人大常委会制订，并由行政长官直接公布实施，而非由香港根据 23 条的规定自行立法。

这次的立法程序冲击了港人过去对一国两制的认知，很多人断言「一国一制」已正式来临。「人大决定」到底是一个怎样的机制? 《港区维护国家安全法》的立法过程，具体如何冲击了港人对一国两制的信心？这可分为三个问题讨论：

港人认为全国人大只会运用基本法规定的机制，制定对香港有法律约束力的规定。然而，中央指基本法之上还有宪法：全国人大的决定权源于中国宪法和基本法，而不限于基本法。

港人认为特区可以全权决定如何行使中央授予的高度自治权，但中央指出特区在行使高度自治权时，中央有权监督。

港人认为一国两制就是「五十年不变」。中央则认为各种制度与法律，都可能会落后于现实需要，故一国两制如果要发展下去，我们就要判断哪些部分会「变」，哪些「不变」。

厘清这些问题，有助我们一次过拿捏过去双方在宪制和监督权上的分歧。

「人大释法」与「人大决定」的分别

在过去二十多年的一国两制实践里，根据基本法第 158 条的人大释法机制，是解决香港主要宪制争议的途径，而在过去，基本法的解释权实际上是由全国人大常委会行使。全国人大常委会启动释法的程序、时间、法理根据等等，过去提供了一个重要的角度，让我们衡量两制关系。虽然其释法权有基本法作为法理依据，但以往全国人大常委会行使这个权力时，也很难避开争议。

但这次全国人大动用的并非「解释」而是「决定」机制。该决定是根据《中华人民共和国宪法》第 31 条和第 62 条第二项、第十四项、第十六项的规定，并透过基本法附件三的机制，由香港特别行政区在当地公布实施。全国人大副委员长王晨解释，《港区维护国家安全法 (草案)》将采取「人大决定+人大常委立法」的方式，分两步推进:

纵使北京近日再次强调推进一国两制「行稳致远」的决心，但「行稳致远」不能不取决于港人对一国两制的信心。虽说港人也有责任理解北京在一国两制的方针和底线，但在国家安全的定义、相关国安部门的权限和执法方式尚未厘清的状况下，这种不确定性，不只会打击目前社会运动的基础，也会严重影响整个社会对一国两制的信心。由于全国人大常委会立法需时，特区政府亦暂时未有详细回应，故这个不确定的状况，还会持续一段时间。 北京以法律和加强执法的方法，尝试发展他们心目中的一国两制，但到底是否沿著此路径，就能达到行稳致远的目的?

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