化解千亿地方债，湘潭的“自救”与“他救”

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****************▲ ****************耗资13亿元打造的窑湾历史文化街区，许多商铺已经关门，游客不多。（南方周末记者 吴超 / 摄）

全文共6890字，阅读大约需要16分钟

• 在财政收入没有明显增长的情况下，湘潭是如何迎来化债拐点的？

  2021年至今，湘潭接受调查的城投系统官员共25人，15人的通报中涉及收受贿赂。同期，接受调查的各开发区官员共12人，9人涉及收受贿赂。

  省级政府债务额度、特殊再融资债券额度向湘潭倾斜，金融机构给予支持，加之自身诸多举措，使得湘潭债务结构发生了变化，逐步以银行债务为主，债务成本顺势下降。

本文**首发于南方周末 未经授权 不得转载******

文｜南方周末记者 吴超****

责任编辑｜张玥

“债务化解正在迎来拐点。”

2024年3月6日，湘潭市财政局在2023年工作总结中如是说。其描述，市本级债务穿透后，银行资金占债务总额比重达90%以上，成本降至4%以下，利息负担较2021年减轻近一半。

一位从业多年的融资中介向南方周末记者证实，目前市场上没有湘潭发行的定向融资产品，其他高息的非标准化产品也很少见。

此外，湘潭也拥有了一家AAA评级担保公司。2024年初，潭城融资担保集团获得了AAA主体信用评级，全省的109家担保机构中，AAA等级仅3家。该担保公司为湘潭市财政局控股。AAA评级，意味着融资成本下降，融资环境得到改善。

在债务踩下“刹车”之前，湘潭几乎是另一个模样。

过去十几年，湘潭加快城市及产业园区建设，旗下城投平台四处融资，成本高昂，导致债台高筑，财政部一度将湘潭列入债务预警地区。湘潭曾与遵义、镇江、大连一道，被称作城投债的“四大网红”城市。

企业预警通显示，2014-2018年，湘潭城投有息债务规模从523亿元上升到1245亿元，增长138%。同期，湘潭政府一般公共预算收入只增长了19亿元。

2018年，湘潭负债率［以(地方政府债务余额+城投有息债务)/GDP计算］，是湖南14个市（州）里最高的，达到75%。

一般来说，经济增长带来的财政收入是化债的基础。2023年，湘潭一般公共预算收入为124亿元，甚至不及2016年的125亿元。

在财政收入没有明显增长的情况下，湘潭是如何迎来化债拐点的？

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打开地图软件，用手指滑到湖南，一点点放大，长沙、株洲、湘潭的名字是先后出现的。

这三座城市位于湖南中东部，沿着湘江呈品字形分布，两两相距不足40公里，形成了长株潭城市群。长株潭的名称，也代表着三个城市的经济位置。

在湖南的14个市（州）里，长沙是唯一GDP过万亿的城市，株洲位列第五，2023年GDP为3667亿元，湘潭一般排在第七，2023年的GDP与株洲相差900多亿元。

湘潭是一座老工业城市，下辖一县、两区、两县级市，曾有冶金、机电、化工、纺织四大支柱产业。

2008年，湘潭开始进行产业转型升级，以精品钢材及深加工、汽车及零部件制造等四大产业为重点发展的战略性产业。湘潭又将2010年确定为“结构调整年”，开始推动各大产业园区发展，打造千亿园区。

城市化进程也在加速。“使城市建设一年一个样、三年大变样、五年变大样。”2010年湘潭政府工作报告中写道，未来三年确保城市建设投资在160亿元以上。

2011-2013年，湘潭每年的固定资产投资增速都超过30%，2013年的基础设施建设投资更是增长了80%。此后几年，固定资产投资、基础设施投资都保持着两位数的增长。

2016年，担任六年湘潭市委书记的陈三新离任，接替者为曹炯芳。上任初期，曹炯芳就提出“精美湘潭两年行动”规划，改善城市面貌，两年间计划投资617亿元。这一金额是2016年湘潭GDP的1/3。

然而，这两位市委书记相继落马，他们主政湘潭长达11年，分别于2018年、2022年接受审查调查。湘潭大发展带来的债务问题也开始浮出水面。

2024年1月，在中共湘潭市委关于巡视整改进展情况的通报中写道，“陈三新、曹炯芳主政湘潭期间，政绩观错位，污染了政治生态土壤。”

曹炯芳是全国第一个因违规举债，被以滥用职权罪移送起诉的市委书记。

“到湘潭去以后，急于求成，就想尽快地见到政绩。”在湖南省纪委监委制作的电视专题片中，曹炯芳坦言。

他就任市委书记后，在全市大拆大建，盲目提出将每一条城市道路，打造成景观路、精品路、样板路，累计铺排项目345个。

耗资13亿元打造的窑湾历史文化街区，现在成了一个“半拉子工程”。

2024年3月，南方周末记者在窑湾历史文化街区看到，多个商铺已闭门歇业，游客不多，偶有旅游团经过。一位街区的工作人员介绍，头两年人多些，现在投资少了，人也不多。

李之明在西部某省担任过常务副县长、经开区管委会主任，他向南方周末记者介绍，比起工业发展，文旅项目见效快，容易出政绩，初期有一定人流量，但很难收回投入，较大概率会变成低效资产。

大干快上的项目，往往会与考核绑定，具体指标一拆解，就容易层层加码。

2016年11月，在一场新闻发布会上，湘潭市政府负责人表示，“精美湘潭”建设工作作为专项进行绩效考核，奖优罚劣，严格兑现。

2

在城市及产业园区快速建设期间，地方政府财力往往难以支撑，发行政府债券又有额度限制，常见的办法就是通过城投平台举债。

专题片透露，在曹炯芳的影响下，市县两级平台公司争先恐后，当起了违规融资举债的急先锋。

“（曹炯芳）要求我们平台公司全力举债，只要你搞到钱就是英雄。”湘潭地产集团原董事长陈卫文在专题片中坦言。

银行贷款外，城投融资还有两类渠道：发行债券以及融资租赁、定融等非标产品。急需用钱时，城投平台往往会铺开所有渠道，只要钱能进来。

时任湖南省湘潭市化债办主任刘某某在专题片中说：“当时冲昏了头脑，要钱很简单，你只要签个字就可以了，两个亿就来了。”

2008年前后，从事城投融资业务的赵城，曾参与过湘潭经开区一家融资平台的债券发行业务。他向南方周末记者介绍，当时经开区城投融资刚刚兴起，成本也不高。

他说，后来当地上马了各种融资工具，有银行贷款、发行债券，还发行了信托、融资租赁等非标产品。在他看来，大量资金的到来推动了经开区发展，也带来了沉重的债务负担。

2017年，赵城回了一次湘潭，发现城投平台风险较大，最终没有谈妥合作。

同年12月，财政部发布《关于坚决制止地方政府违法违规举债 遏制隐性债务增量情况的报告》，坚持中央不救助原则，“谁家的孩子谁抱”。

随着中央出台多项文件严控地方债务，加之地方财政收入增长乏力，湘潭债务问题开始在2018年爆发。

2013-2017年，湘潭基础设施建设都保持着两位数增长，2018年却同比下降了34%。企业预警通显示，2018年，湘潭城投债净融资额也由正转负，总发行额开始小于总偿还额。

但举债的步伐没有停止。专题片披露，曹炯芳对中央防范化解地方债务风险的要求置若罔闻。

他安排市政府违规出台两个红头文件，要求相关部门和平台公司，借PPP项目大肆违规举债，并强令市人大常委会出具决议，为违规融资举债“背书”。

这一时期，湘潭各地又陆续发行了多款高利息的非标产品。

南方周末记者获得的一份定融产品协议显示，2020年，湘潭县一家城投平台计划筹集5000万元，产品期限为12个月，年利率在9%-10.3%之间。北方一家城投平台投融资部工作人员告诉南方周末记者，加上承销费、管理费，该产品的实际最高利率能达到15%左右。

2021年7月，曹炯芳调离湘潭。8个月后，他接受审查和调查。

专题片介绍，曹炯芳的滥权妄为，致使湘潭违规新增举债435亿元，形成33个烂尾工程。

其中部分建筑施工企业，至今仍在承担违规举债的代价，迟迟拿不回工程款。

“精美湘潭两年行动”实施后，各单位相继印发方案。2016年，湘潭市农业农村局开始实施“精美湘潭·美丽乡村”行动方案，并纳入考核。

2018年，于令任职的公司及另外两家单位，完成了湘潭下属湘乡市的几个“美丽乡村”建设项目，并于2021年前通过了财政局审核及审计结算。然而，三家公司涉及的260多万尾款，一直没能兑付。

于令告诉南方周末记者，工程进行期间还收到过钱，但做完这么久了，都没有结尾款。

2024年1月，湘乡市农业农村局回复“正在想办法多方筹集资金”，承诺对已完成财评审计的项目进行分批结算支付。

湘潭的城投平台也开始出现非标逾期，以及违规融资等情况。

2021年7月，湘潭九华经济建设投资有限公司发布年报称，截至2020年末，其融资租赁款及信托借款存在逾期情况，逾期本金合计7.48亿元。湘潭经开区管委会持有该公司90%股份。

湘潭九华经济建设投资有限公司曾有7.48亿元非标逾期。图为公司办公地。（南方周末记者 吴超 / 摄）

张阳在一家融资租赁公司任职多年，负责湖南等地的城投融资业务，他向南方周末记者透露，湘潭出现逾期风险后，就不在当地新增融资业务了，到现在都没恢复。

2022年6月，银行间交易商协会发布公告，湘潭县建设投资有限公司多期债务融资工具发行违规，决定暂停其债务融资工具相关业务2年。

为缓解城投平台的偿债压力，湘潭市财政局也曾违规向城投出借资金。

湘潭市审计局发现，市财政局将财政资金出借给投融资公司用于偿还债务本息，2020年末累计余额41.41亿元。按照现行规定，财政局不得向非预算单位出借资金。

同年，市财政局又向湘潭经开区超调了16.40亿元资金。

根据湘潭市审计局的审计报告，2021年湘潭市本级财政、湘潭经开区财政库款保障系数低于0.3的时间分别为7个月和12个月。0.3被视为触发库款保障预警的临界值。

过去几年，在湖南省新闻办公室主办的红网上，多位湘潭的教师、公务员留言称存在拖欠绩效、公积金等情况。

一位湘潭下辖区县的公务员告诉南方周末记者，2024年年初，他们才刚刚发完2021年的绩效，目前单位还有两个月公积金没有缴纳。

与区县相比，湘潭市本级财政调度能力更强，公务员受到的影响也更小。两位市直部门的公务员向南方周末记者确认，过去几年，工资、绩效等基本能按时发放。

3

2022年，湘潭开始清查高成本的政府性融资合同，追缴违规获利收入。

当年7月，湘潭日报报道，规定时间内，主动退缴违规获利，主动向相关部门讲清问题，主动提供线索配合追缴的，依规从轻、减轻或免于纪律处分。融资中介机构等相关人员，凡在规定时间内将中介费、顾问费、咨询费等违规获利主动退缴至专门账户，将依法从轻、减轻或免于追究法律责任。

11月，湘潭市纪委监委官网披露，湘潭经开区以政府性融资违规获利清查追缴为契机，与北京某管理咨询有限公司协商并签订相关协议，成功中止融资中介后续服务费用的支付，“为园区成功止损2700万元”。

2023年3月，湘潭市纪委监委在一份工作报告中介绍，湘潭率先在湖南打响融资化债领域反腐“第一枪”，留置40人，追赃挽损（止损）34.12亿元，规范清理违规出借（担保）资金37.13亿元。

据南方周末记者统计，2021年至今，湘潭接受调查的城投系统官员共计25人，15人的通报中涉及收受贿赂。同期，接受调查的各开发区官员共计12人，9人涉及收受贿赂。

一位融资租赁公司员工向南方周末记者解释，有些城投平台被中介把持着，资方通过他们介绍，才能和城投公司做成生意，这就容易出现行贿和受贿的情况。

专题片介绍，曹炯芳涉嫌受贿2495万余元，不仅放任支持胞兄罗春芳在湘潭揽工程，还帮助其在融资过程中牟取利益。融资协议达成后，曹炯芳兄弟从融资中介机构收取的服务费中分得254万元。

追缴融资违规获利之外，湘潭也在通过各种方式化债。

地方政府优先采取的化债方式，通常是增加卖地收入、盘活国有资产，资金来得快，副作用小。

2018年湘潭市土地出让收入83亿元，2021年上升到192.45亿元，增幅132%。

2023年12月，湘潭市财政局微信公众号披露，2023年处置盘活国有资产105亿元，2024年力争盘活国有资产收益达到80亿元。作为对比，湘潭2023年税收收入为83.95亿元。

然而，优质地块有限，加之土地市场遇冷，卖地收入难以持续。2022年，湘潭市土地出让收入又同比下滑了80亿元。

一位曾在长沙一家大型城投平台任职的员工告诉南方周末记者，2022年左右，公司土地开发业务已经大幅减少，投资慎之又慎，更多的作用是在托底地价，“只有很好的地块，才会有外部房企来拿地”。

过去几年，湘潭各地也在压缩政府部门开支，机构改革、精简人员。

湘潭市预算执行情况显示，2021年市本级非刚性支出、“三公”经费分别压减10%和30%。2022年，非重点非刚性支出同比压减15%，清理收回各类资金近1亿元。

2023年2月，湘潭县出台了《清理编外用工工作方案》，其中卫健、教育系统各清退500人，在2023年年底到位。

一位湘潭公务员告诉南方周末记者，以湘潭经开区为例，机构合并后，部分公共事务职能移交给了其他部门，需要减少人员，编外人员通过考试竞聘的形式决定去留。

为防止再度违规举债，湘潭加强了对政府性投资项目的管理。

2023年，湘潭市政府规定，市本级政府投资项目必须严格落实资金来源，总投资2亿元以下的，报省财政厅备案，2亿元及以上的，报省财政厅办理开工核准，通过后，才能办理招投标等手续。

2024年3月，湘潭市政府官网刊文介绍，“三年来累计暂缓、叫停政府性投资项目近200亿元。”

值得注意的是，2022年年初，湘潭全市罚没收入预算为4.8亿元，但最终决算数达到了10.1亿元，增加了110%。

同一时期，湘潭市财政局局长唐慧撰文介绍，在化解政府性债务风险方面，按照“非标债务标准化、隐性债务显性化、全口径债务低息化”的策略打法，推动化债工作迎来拐点。

也就是说，湘潭化债主要是依靠置换高息债务、降低整体债务成本来完成的。

4

上千亿元城投债，湘潭一地财力有限，获得上级部门的支持尤为关键。过去几年，湘潭获得了来自省上大量债券额度的支持。

2021年，湘潭市政府债务余额791亿元，在湖南排第七。两年后，政府债务余额达到1777亿元，债务余额仅次于长沙。

目前，政府债务实行限额管理。财政部下达各省（自治区、直辖市）债务限额，省级财政部门可根据债务风险等因素，统筹各地年度政府债务限额，报省级政府批准后，下达给市县政府。

一般来说，政府债务低息、还款周期更长，获得更多政府债务额度，就能逐步置换高息、还款周期较短的融资租赁、信托等产品。

此外，2023年10月起，各地开始大规模发行特殊再融资债券，用于置换高息的非标债务，以及偿还拖欠企业的账款。

湘潭市财政局在2023年工作总结中写道，其成功争取特殊再融资债券650.92亿元。公开资料显示，2023年湖南全省发行了1122亿元特殊再融资债券，也就是说，湘潭拿到了58%的额度。

获得更多资金后，湘潭部分烂尾项目开始复工。

2024年3月，南方周末记者在现场看到，停工两年的杨梅洲大桥，已处于施工状态。

停工两年的杨梅洲大桥，已经处于施工状态。（南方周末记者 吴超 / 摄）

金融机构也为湘潭化债给予了支持，对城投债务进行展期、降息，或是直接注入流动性。

湘潭市2020年政府工作报告中透露，实施全省唯一的市级债务平滑方案，争取37家金融机构，通过展期一批、置换一批等方式化解到期债务。

过去几年，许多地方国有金融企业都承担起了化债职责。

湖南财信金控集团是湖南一家大型金融控股企业，拥有信托、证券、银行等金融牌照，湖南省政府100%持股。

2023年1月，其公众号发文介绍，2018-2022年财信金控向湘潭市、区级平台公司累计投放债务风险平滑资金数十亿元，帮助平台公司化解债券兑付风险。

值得注意的是，2021年7月，时任财信金控董事长胡贺波调任湘潭，随后当选为湘潭市市长。此前，胡贺波还在湖南省财政厅有过二十多年任职经历，且长期负责预算工作。

省级政府债务额度、特殊再融资债券额度向湘潭倾斜，金融机构给予支持，加之自身诸多举措，使得湘潭债务结构发生了变化，逐步以银行债务为主，债务成本顺势下降。

以湘潭县为例，2023年预算执行情况中写道，湘潭县债务穿透后，银行资金占比88.34%，比上年度提高9.36%，年节约利息1.4亿元。

“利率超过6%的存量债务，就要（想办法）展期或还清。”湘潭一家城投平台员工告诉南方周末记者，目前公司以银行债务为主，融资租赁等业务一般不会再做了，成本太高。

张阳介绍，他刚和株洲一家城投平台谈下一笔融资业务，利率7%左右。在他看来，如果湘潭城投平台的融资成本控制在6%，资方很难投入，“没有利润空间，又面临较大风险”。

湘潭债务化解迎来拐点，更多指的是债务结构得到改善，低息、还款周期更长的银行债务成为主流，节约了利息。

值得注意的是，过去几年间，湘潭城投债务规模下降并不明显。企业预警通显示，2020年湘潭城投有息债务1169亿元，2023年为1167亿元，几乎没有变化。

“债务化解虽然取得重大战果，但沉重的债务负担并未减轻。”湘潭市2024年政府工作报告中写道，土地市场发生重大变化，财政压力空前加大，要全面修复政府资产负债表，还需下更大力气深化“治本”之策。

（应受访者要求，李之明、赵城、于令、张阳为化名。）

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