央地财政的收与支：“沿海四省占地方对中央财政净上缴超六成”

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****************▲  ****************广东、江苏、浙江、山东沿海四省占地方对中央财政净上缴超六成。图为江苏南京清晨的天际线。 （视觉中国 / 图）

2022年8月16日，中共中央政治局常委、国务院总理李克强在深圳主持召开经济大省政府主要负责人座谈会。会上，李克强谈到，广东、浙江、江苏、山东四个沿海省份，“在地方对中央财政净上缴中贡献超过六成，要完成财政上缴任务”。

过去两个月，这已经是李克强总理第二次召开此类会议，强调地方财政上缴的重要性。

7月初，他主持召开东南沿海省份政府主要负责人座谈会，谈到东南沿海5省市（含上海），在地方对中央财政净上缴中贡献近八成，有力支撑了国家财力和中央财政对中西部地区转移支付，要继续努力稳增长稳财源。

2022年以来，受新冠疫情、大规模留抵退税及地方土地出让金下滑等因素影响，全国一般公共预算收入规模和增速不及上年。

一般公共预算指以税收为主体的财政收入，是反映政府财政状况的晴雨表。

财政部官网显示，2022年1-7月全国一般公共预算收入12.5万亿元，扣除留抵退税因素后增长3.2%，按自然口径计算下降9.2%。去年同期，全国一般公共预算收入13.8万亿元，同比增长20%。

另一边，1-7月全国一般公共预算支出14.7万亿元，同比增长6.4%。去年同期，全国一般公共预算支出13.8万亿元，同比增长3.3％。

全国财政承压。地方如能顺利完成财政上缴任务，意味着中央财政有资金保障，通过转移支付等方式，可以补充部分地方财力，平衡地区经济发展差异。

7月，财政部国库支付中心副主任薛虓乾在一场发布会上表示，2022年中央对地方转移支付近9.8万亿元，规模为历年来最大，增长18%，增幅为近年来最高。

过去五年间，中央财政对地方转移支付规模呈上升态势。

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目前，没有公开数据显示地方政府要完成的财政上缴金额。“根据各地不同情况，31个省级行政区都有财政上缴硬指标，不同年份数额会进行调整。”原北京大学中国地方政府研究院执行院长、新常态智库研究院院长彭真怀向南方周末记者解释。

一位身处一线城市的财政局工作人员也向南方周末记者透露，“地方对中央财政的贡献怎么算，现在没有统一标准。”

粤开证券首席经济学家罗志恒向南方周末记者介绍，一般来说，各省为中央财政创造的收入与中央返还该省份金额的差额，就是地方对中央的财政净贡献额。

据罗志恒团队计算，2019年，全国31个省级行政区中，仅有9个地区对中央财政的净贡献为正。数额从大到小，分别是广东、上海、北京、江苏、浙江、山东、天津、福建、辽宁。

排名第一的广东，净贡献额为8307亿，辽宁的净贡献额为67亿。其余22个省级行政区，对中央财政净贡献额均为负数，四川、黑龙江、河南缺口最大。

2022年，财政收入产生压力的主要原因之一，是为了给企业减负，今年开始在全国实施了大规模留抵退税政策。

以浙江省为例，今年上半年一般公共预算收入为4984亿元，扣除留抵退税因素后同比增长4.2%，按自然口径计算则下降了6.2%。

2019年，中国逐步建立了增值税留抵退税制度。增值税是中国第一大税种，贯穿经济脉络上的各行各业。留抵退税是指将增值税期末没有抵扣完的税额，退还给纳税人。

2022年政府工作报告显示，预计今年减税、退税约为2.5万亿，规模为历史之最，其中1.5万亿是增值税留抵退税，退税金额直达企业。2.5万亿相当于广西2021年的国内生产总值。

5月，财政部副部长许宏才在一场新闻发布会上介绍，“留抵退税政策一方面有力地支持企业减负纾困，同时也会造成财政收入的减少。”

稳财政，就要稳财源。接下来，沿海四省需要在哪几个方面发力？

李克强总理在座谈会上指出，今年三季度，要带动有效投资和相应消费，经济大省人口多，要想办法促进消费，扩大汽车等大宗消费，支持住房刚性和改善性需求。此外，地方债专项余额尚未达到债务上限，要依法盘活债务限额空间。

上述座谈会结束后，沿海四省相继召开经济工作相关会议，部署经济稳增长工作。

8月20日，广东省政府常务会议召开，强调要发挥有效投资关键作用，用好国家政策性开发性金融工具，各地级市政府主要负责人要亲自抓。

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罗志恒介绍，地方上缴中央财政的钱，主要来自分地区中央级税收收入、地方上解中央支出、援助其他地区支出。分地区中央级税收收入是大头，后面两个支出占比都不高。分地区中央级税收收入，包括中央税和中央地方共享税。

目前，中国的税种主要可以分为三种形式：归属地方、归属中央、地方和中央共享。

2020年8月，财政部部长刘昆发表题为《我国的中央和地方财政关系》的讲座报告。他介绍，通常将体现国家主权的税种划为中央收入，如关税、进口环节税收等；将税基较为稳定和地域化属性明显的税种划为地方收入，如房产税、市政税等；将税基流动性较强、地区间分布不均衡的税种划为中央收入或中央按照较高的比例分享，如增值税、企业所得税等。

他说到，“主要税种通常作为中央收入或共享收入，共享时中央占比一般较高。”

1993年“分税制”改革，当年公布的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》显示，中央和地方共享收入包括增值税、资源税、证券交易税。其中，增值税中央分享75%，地方分享25%；资源税按照不同资源品种，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入。证券交易税，中央与地方五五分成。

近年来，中国开始推行营业税改增值税改革。2016年开始，增值税分成比例调整为中央与地方五五分成。

2021年，各省（市）税务部门数据显示，广东、江苏、上海、北京、浙江、山东国内税收收入分列前六位，规模均超万亿。上述六个省（市），也是地方对中央财政净贡献额排名的前六位。

分地区中央级税收收入外，地方上缴中央财政的部分，还包括地方上解中央支出，以及援助其他地区支出。

在各省级政府的年度预算执行情况表中，会显示一笔上解支出或上解中央支出，金额从几十亿到数百亿不等。

刘鲁鱼曾担任过三届深圳市人大常委会预算委员会委员，他向南方周末记者介绍，多年来，一直不清楚上解支出包括什么内容，在报告中仅是一个整体数额。

北京市2015年公布的一份财政报告显示，2014年北京上解中央支出61亿，主要包括体制上解支出和专项上解支出。

报告中解释，体制上解支出是中央财政为保证历次体制改革后中央既得利益，确定地方财政上解中央财政的资金；专项上解支出则是为了落实特定政策，由地方财政上缴中央财政的资金。

当年北京市上解中央支出的执行数较预算数有所减少，“主要是经与财政部争取，中央完善了部分上解政策的测算口径和方法，同时，部分中央既定上解政策不具备结算条件暂缓上解”。

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财政上缴的最终目的，是为了弥补部分地区政府的财力缺口，平衡各地区的经济发展差异，实现地区间基本公共服务能力均等化。一般来说，中央通过税收返还、转移支付的方式进行二次分配。

各地一般公共预算收入属于初次分配，如果仅用一般公共预算收支差额估计当地财力状况，则有失偏颇，需综合考虑转移支付因素。

税收返还是一种经常性收入返还，每年都有。分税制改革后，1994年起，根据不同省份实际情况，中央对地方税收进行返还，递增率按全国增值税和消费税的平均增长率的1:0.3系数确定，即上述两税全国平均每增长1%，中央财政对地方的税收返还增长0.3%。

2016年，国务院颁布新规，调整中央对地方增值税返还办法。1994年确定的增值税返还，改为以2015年为基数实行定额返还，对增值税增长或下降地区不再实行增量返还或扣减。返还基数的具体数额，由财政部核定。

与税收定额返还不同，中央对各个省份的转移支付规模不同年份存在较大波动。

受新冠疫情等因素影响，2020年中央对地方税收返还和转移支付规模明显上升。特别是湖北省，与2019年相比，增长了1482亿，相当于西安市2019年的财政收入。

转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付两种。一般性转移支付中的大部分钱流向了均衡性转移支付。财政部曾印发针对均衡性转移支付的管理办法，对其支付金额的测算办法做出规定，需参考当地工业增加值、人口、海拔、少数民族等客观因素。

专项转移支付则是中央对各地方特定项目投入的资金，需要专款专用，规模较一般性转移支付小。

南方周末记者统计了2019年至2021年之间，中央对地方税收返还和转移支付规模，发现获得较多税收返还和转移支付的地方主要是中西部人口大省。以2021年为例，获得中央税收返还和转移支付数额前三的省份，分别是四川、河南和湖南。

全国第七次人口普查数据显示，中西部省份中，常住人口排名前三的正是河南、四川、湖南。

2021年，中央对四川税收返还和转移支付规模达到5575亿元，超过第二名河南300多亿。广东、浙江、江苏、山东四省之中，中央税收返还和转移支付力度最大的山东，支付金额为3218亿元，与四川有2000多亿差额。

罗志恒计算过，2019年全国有19个省级行政区的中央对地方税收返还及转移支付规模，占当地一般公共预算收入比重超过100%。其中，西藏、青海、甘肃、黑龙江、新疆排名前五。

中央对地方税收返还及转移支付规模，占当地一般公共预算收入比重越高，就意味着地方税源不足，财力相对薄弱。

一位受访者曾在东北地区担任省级人大常委会预算委员会委员，他向南方周末记者介绍，该省财力相对紧张，年初几个月难以推动大项目实施，须等到中央转移支付陆续到位后，才开始分配资金。但年中情况时常有变，需反复调整年初制定的预算。

中央对地方税收返还及转移支付规模占公共预算收入比重最少的几个省市，依次是上海、广东、北京、浙江、江苏、天津、山东。这几个省市，也是财政上缴排名前列的地区。

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