新冠疫情发生前，疾控系统已面临危机

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作者 | 韩方航

编辑 | 朱凯麟

新型冠状病毒肺炎疫情发生以来，本应承担疾病预防控制、突发公共卫生事件应急的疾控中心，因为一篇看似“早已知情”的论文被推上风口浪尖【1】。这篇由多位疾控人士署名的论文指出，自 2019 年 12 月中旬起，新型冠状病毒就已经出现了人传人现象。而在此前，多位中国卫生系统的专家都在疫情早期阶段否认出现人传人现象。

1 月 31 日下午，中国疾控中心主任高福和副主任冯子健分别做出了模糊的回应，似乎在暗示他们只是“向公众预警疫情”这个复杂流程中的一环。而我们想要搞清楚的是，疾控中心到底是一个怎样的部门，能够发挥怎样的作用？

我们在梳理了近年来关于中国疾控系统的报道之后发现，疾控系统内部对于疾控系统自身的衰落似乎早有警惕。大量的人员流失和财政不足，致使疾控中心在应对突然传染病大爆发时可能无力发挥它应有的控制疾病传播的作用。

“面对‘健康中国 2030’的宏伟目标，应该是公共卫生和疾控系统大发展的良机，中国疾控人甩开膀子大干的时候，但是却因为长期积累的各种问题，以及受近期因政策性原因导致收入进一步下降的影响，疾控系统人心浮动、人才加速外流。”2019 年 6 月，在在国务院发展研究中心召开了中国医改十年研讨会上，中国疾控中心研究院曾光就曾经这样说【2】。

曾光的表态意在呼吁，中国医疗改革中应该进一步关注疾控中心的作用，并能够发挥它应有的作用。而要真正能够让疾控体系发挥应有的作用，也依赖于对于过去存在于中国疾控系统中许多制度性问题的纠正。

大量人才流失是中国疾控系统所面临的最明显问题。而这种人才流失出现在从中央到地方的各个层面上。2019 年两会期间，贵州省疾病预防控制中心卫生健康促进与宣传教育所副所长何琳以中央级别的中国疾控中心为例指出，中国疾控中心 2015 到 2017 年 3 年间走了 165 人，其中 2 人是百千万人才国家级人选、突出贡献专家、政府特贴专家的顶尖专家。2018 年又走了 49 人，“直接影响国家级疾控中心核心竞争力，影响疾控事业未来发展。”【3】

作为一线城市的上海也并不乐观。上海市公共卫生临床中心始建于非典之后的 2004 年，参照北京的小汤山模式，作为传染病集中收治隔离点而存在。此次的新型冠状病毒疫情当中也是如此。【4】然而，这家医院也面临着严重的人才流失现象。

澎湃新闻在 2017 年 1 月对上海市政协常委朱同玉的采访中指出，“近 5 年来（注：约为 2012 年到 2017 年），上海市公共卫生临床中心一线人员流失率居高不下，离职医务人员已达 205 人，占全院职工的 23.3%。流失人员中有 23% 是医师……目前各条线均有骨干提出离职申请，尤其是临床骨干的离职对公卫中心造成不可估量的损失，严重削弱了公卫中心对传染病疫情的应急救治能力，一旦突发疫情，将无法有力承担起基本的救治任务。”【5】

此外，中国卫健委下属机关报《健康报》曾在 2019 年 3 月两会期间采访多个地方卫健委党组书记和主任，包括吉林、内蒙古、广西等多个地方的官员都认为，“疾控机构人才断层现象明显，公共卫生医师短缺，特殊地方病防控人才更加短缺。”其中，吉林省还有疾控员工高龄化的趋势，“市、县级疾控机构此类现象尤为严重，人员年龄结构均以 45 岁～ 54 岁组为主，且占比逐年增高”。【6】

目前中国疾控系统的人员缺口十分明显。民主党派中国农工民主党上海市委在 2019 年的上海市两会期间提交了一份提案，要求加强上海公共卫生专业人才队伍建设。其中的一组数据值得警惕。

“疾控中心人员的编制配备根据中央编办的要求，原则上按照上海市常住人口万分之 1.75 的比例核定。2017 年底上海市常住人口是 2418.33 万，理论上疾控中心人员按要求总量需配备 4232 人。实际上根据上海市疾控中心 2017 年的统计数据，全市疾控机构人员总数是 2904 人，编制配备仍有 1328 人的缺口。”【7】

若按照上述比例，14 亿中国人口大约需要 24.5 万疾控人员，而前述何琳的报道中则称中国仅有大约 20 万疾控人员，缺口接近 20% 。

疾控系统人才大量流失，其原因大抵和其他行业一样，无法给予足够的工作成就感，以及无法获得足够的经济回报，而两者都与体制的变化有关。

从经济层面来看，我们查阅多个地方疾控中心的部门决算报表发现，疾控系统能够获得的财政支持并不稳定。近年来，部分地区的疾控中心预算有所上升，但也有为数不少的疾控中心预算出现明显下滑。

云南省疾控中心在 2017 年度收入合计达到 5.14 亿元，而到了 2018 年度就只剩下了 4.48 亿元。其中，来自于财政的拨款从 3.51 亿元下滑到 3.39 亿元。【8】天津疾控中心 2018 年的年度收入为 2.28 亿元，比 2017 年少了 1.48 亿元。【9】据我们的不完全统计，同样的情况还出现在四川省阿坝州、山东省菏泽市、湖南长沙市天心区等多个地区。

自 2003 年非典以来，疾控系统所获得的财政拨款在绝对数量上有所上升，但却并没有跟上整体经济发展水平。《光明日报》的一篇报道指出，“疾控中心政府投入占同级财政支出的比例呈现下降趋势，从 2002 年的 1.27‰ 下降到 2012 年的 1.05‰，下降了 17.3%，政府投入的增长滞后于社会经济的增长速度。”【10】

此外，《光明日报》也指出，疾控系统所获得的资金更多用于防治专项类的特定项目，而对于维持公共职能极为重要的经常性维持经费仍不足。“2002 - 2012 年人均人员经费增长 290.6%，人均公用经费增长为 190.8% ……均低于同期全国财政支出（471.1%）和社会经济（人均 GDP）的增长速度（308.8%）”这些都导致了疾控体系中的员工没有足够的经济激励。有些地方甚至无法完成日常的传染病防疫功能。

除了财政投入并不充足以外，近年来疾控中心改革措施也进一步缩紧了疾控中心的财力。在中国现行体制内，疾控中心属于公益事业单位。但在此前，疾控中心的部分收入来自于为公众提供的付费，例如体检以及疫苗接种等。2017 年，国务院下令取消了一部分行政事业收费。疾控中心也受此影响，一些收费项目被取消。而民众自费的二类疫苗接种也被要求不得在疫苗价格基础上加价提供服务。这些都对疾控中心的收入造成了影响。

江西省九江市下辖永修县疾控中心就在 2018 年部门决算中指出，“2018 年永修县疾病预防控制中心部门收入预算总额为 854.7 万元，较上年预算安排减少 221.55 万元，原因是取消各项收费项目及疫苗零差价。”【11】

曾光认为，尽管疾控中心应该取消过多行政收费，以履行疾控中心的公益职能，但若是这一部分收入没有财政即时弥补，也会挫伤疾控系统员工的工作积极性，也会造成人员的进一步流失。

这种担忧也绝非多虑。《第一财经》此前调查二类疫苗灰色产业链时就援引曾就职于 WHO 免疫规划中心的专家，“河北某县级防疫站，50 多个人，只有 12 个人是有编制的，其他的人工资都是需要通过市场上去找，如果切断疫苗的利益，他们会寻找别的方式来挣钱。但是没有这些临时工，预防的工作只靠编制内人员，是干不了的。”【12】同一报道中，也有一位地方疾控工作人员表示，“如果不靠业务创收，我们无法给没有编制的人发工资。”

江苏省疾控中心在 2018 年 8 月的《中国卫生政策研究》中发表文章。调查了 102 家疾控中心之后，他们认为，“取消行政事业性收费政策实施后……仅 16% 的机构有政府补偿,部分机构出现人员收入下降、人员流出部门或单位、仪器更新和维护受到影响。”【13】

在人员大量流失、财政拨款不足的情况下，有迹象表明疾控系统被重视的程度进一步降低。2018 年，山西和辽宁两个省都启动了新一轮的机构改革，而县市级别的疾控中心甚至都失去了作为一个独立机构存在的地位。

2018 年 7 月 4 日，沈阳市发布《沈阳市市直公益性执业单位优化整合方案》，沈阳市疾控中心被合并入市卫生健康服务与行政执法中心，为市卫生计生委所属事业单位，不定机构规格。同属于该中心的机构还有，中心血站、献血办公室、医学服务中心、健康教育中心等机构。

此前一周，抚顺也发布了类似的机构调整方案。抚顺市疾控并入市大健康产业研究院，为市直属事业单位，机构规格县级。同属于该产业研究院的机构还有，中小学卫生保健所、中心血站、急救指挥中心、医学会等机构。【14】

而在山西，山西省卫生计生委副主任、省医改办主任冯立忠表示，要在 2018 年 8 月底前，24 个示范县将把疾控中心融入医疗集团。【15】

这一情况被解读为进一步弱化疾控中心功能。美国加州大学洛杉矶分校UCLA公共卫生学院副院长、流行病学资深终身教授张作风接受《知识分子》采访表示：“政府和管理部门对预防医学公共卫生的不重视，忽视疾控中心公共卫生队伍的建设，以至造成待遇差，最佳人才的流失，甚至还有部分地方计划或已取消疾控中心或者把疾控中心与医院合并。”【16】

事实上，从过去几年来看，疾控系统被削弱，无法发挥其应有的传染病防治作用已经早有迹象。如 2009 年甲型 H1N1 流感疫情，在 2009 年 5 月 11 日至 2010 年 8 月 10 日间，中国内地共确诊 128033 例，死亡 805 例，致死率 0.6%。【17】

手足口病自 2007 年以来重新成为中国公共卫生的一大威胁。《中华流行病学杂志》于 2019 年刊登的论文指出，2008 年到 2017 年全国手足口病报告发病率为 134.⁵⁹⁄₁₀ 万，平均增长 15.92%，报告重症比例为 0.84%，平均增长 9.56%。【18】

从这些案例来看，中国疾控系统在传染病防治上似乎并没有完成他们被赋予的责任。前文所列的种种数据指出了众多疾控系统所面临的外部压力。由于传染病防治长期得不到重视，致使疾控系统资金缺乏，人才流失。而当新型冠状病毒袭来的时候，这样的一个疾控体系也正如人们所看到的那样节节败退。

对于疾控系统的整体性检讨仍然是有必要的，包括其内部的运行机制，以及其与整个官僚体制之间的关系。而本文试图指出的是，如果一个国家必须要有一个机构承担疾病预防控制的职能，而这个职责目前需要由疾控中心承担的话，那么这个机构在医疗体系中的位置和作用必须要进一步得到加强。无论它是一个科研机构还是一个政策执行机构，都需要获得更多的资源和话语权，才有可能遏制住下一个大规模传播的传染病。

相关链接：

【1】https://www.nejm.org/doi/full/10.1056/NEJMoa2001316

【2】https://www.dxy.cn/bbs/newweb/pc/post/41407447

【3】https://mp.weixin.qq.com/s/LzKsRewq4q2k0SJ0W1d98A

【4】http://www.caixin.com/2020-01-23/101507827.html

【5】https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1603439

【6】http://www.hebeicdc.cn/jkdt/11615.jhtml

【7】http://www.outformer.com/node2/node5368/node5376/node5388/u1ai103479.html

【8】http://www.yncdc.cn/UploadFile/22/20180823043937.pdf；http://www.yncdc.cn/newsview.aspx?id=123015

【9】http://www.cdctj.com.cn/system/2019/09/12/014338064.shtml

【10】http://epaper.gmw.cn/gmrb/html/2015-04/24/nw.D110000gmrb_20150424_1-05.htm

【11】http://www.eap-china.com/zwgk/zdly/czzj/yjsgkzl/2015/P020180619585514873151.doc

【12】https://www.yicai.com/news/4769799.html

【13】https://x.cnki.net/kcms/detail/detail.aspx?filename=ZGWZ201808013&dbcode=CJFQ&dbname=CJFDTEMP&v=

【14】https://www.cn-healthcare.com/article/20180709/content-505497.html

【15】http://www.wsxm.net/index.php?m=content&c=index&a=show&catid=23&id=25786

【16】https://mp.weixin.qq.com/s/X1s65Ldo7TxUmsQZHB_Zmg

【17】https://zh.wikipedia.org/zh-hans/%E7%94%B2%E5%9E%8BH1N1%E6%B5%81%E6%84%9F%E4%B8%AD%E5%9B%BD%E7%96%AB%E6%83%85%E7%BB%9F%E8%AE%A1

【18】http://html.rhhz.net/zhlxbx/20190205.htm

_ ——华盛顿大学的 Louis Kim 及其团队做过一个研究，量化模型显示，当媒体的报道量增加十倍，传染病的感染数将会减少 33.5％。面对疫情，公民除了配合和感动，还可以了解什么？_我们是几个记者（前），临时组成一个报道小组，试图在当下提供一些关于新型冠状病毒传染病的新的视角__