最近的我：是时候学点法律了！

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最近发生了很多事，人们逐渐形成了一种共同认知：如果不去争取，事情永远不会发生改变。

看理想主讲人翟志勇在节目《正义的实现：法律系统40讲》中说，无论立法者如何努力，不完善的立法或恶法总是会存在。而作为公民可以运用自己的合法权利推动法律的进步。

今天的文章，将主要为大家解答两个方面的疑问，如何推翻恶法？以及，如何把权力关进笼子里？

“只要我们愿意积极参与，我们也可以成为立法者，我们也应该成为立法者。”

讲述 | 翟志勇

来源 | 《正义的实现：法律系统40讲》

01.

如何推翻恶法？

我国制定法的等级体系，第一层是法律，第二层是行政法规，第三层是地方性法规、自治条例、单行条例等。其中行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等统称为法规，法规都不得违反法律。那如果违反了怎么办呢？《立法法》中专门规定了备案审查制度，就是针对这个问题的。

如果你认为有些规定不合理，想要推动废止或修改这些规定，可行的途径就是前面提到的备案审查。

依据2019年全国人大常委会委员长会议通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》：

所谓的备案，就是行政法规、监察法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规以及最高人民法院、最高人民检察院作出的司法解释，应当自公布之日起三十日内报送纸质版和电子版给全国人大常委会办公厅，办公厅依据程序分门别类登记、存档，这就叫备案。备案的目的是最高立法机关可以全面及时地掌握其他立法主体制定的法规和司法解释情况。

但仅备案是不够，还要审查一下这些备案的法规、司法解释是否违反宪法和法律。

审查的目的是确保下级立法机制制定的法规和司法解释不违反宪法和法律，是一种针对法规和司法解释的纠错机制。

这里要特别说明一下，备案和审查的对象不包括全国人大及其常委会制定的法律，因为自己制定的法律，不需要再备案了，也没有审查的必要，如果发现有问题，直接修改就行了。除此之外，备案和审查的对象也不包括国务院部委制定的规章和地方政府制定的规章，国务院部门规章由司法部备案审查，地方政府规章由省级人大常委会备案审查。

总之，备案和审查是两项不同但又相互关联的工作，由于备案是立法机关内部的事情，我们重点讲讲审查，这跟我们一直关注的恶法相关。

依据《立法法》和《法规、司法解释备案审查工作办法》，国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民都可以提出审查建议，也就是说，我们每一位普通人都可以向全国人大常委会提出审查建议。

审查建议可以是纸质版的，也可以在网上申请。在提出审查建议时，你要非常明确地写明你申请审查的哪部法规或司法解释的哪一条哪一款，以及你申请审查的具体理由是什么，不能笼统说我申请审查哪部法规或司法解释，要写的非常具体，否则可能就会被直接退回了。

那么在哪些情况下，我们有提出审查建议的正当理由呢？大概有三类情况。

第一种情况是违背宪法或重大政策的。发现法规、司法解释存在违背宪法规定、宪法原则或宪法精神问题的，或存在与党中央的重大决策部署不相符或者与国家的重大改革方向不一致问题的。

第二种情况是违背法律规定的。主要是一些越权行为，比如只能制定法律规定的事项，结果地方性法规却来越俎代庖了，主要是涉及到犯罪和刑罚的，涉及到限制人身自由的强制措施和处罚的，涉及到对非国有财产的征收、征用的，这些事项只有全国人大及其常委会制定法律做出规定，地方性法规是无权做出规定的。

第三种情况是法规或司法解释内容明显不适当的。对于这种情况，大家可以结合我们上一集讲禁酒令或破产法的思路去考虑，也就是结合现实情况，看法规或司法解释的实施是否会带来不合理不正当的结果，如果会，那就可以提出审查申请。

以上就是提出审查的三种基本理由，客观地讲，判断法规、司法解释是否存在上述情况是相对比较专业问题，因为它有个前提是，要对宪法和法律比较熟悉了，不然会不知道它违反了什么。

但这并不构成绝对的障碍，普通人还是可以提出审查申请的，因为实际的情况是，大量的审查申请都是普通人提出的，因为法律是要符合常识常理常情的，只要觉得法规或司法解释的规定不公平不合理，就可以提出申请，即便表达的没有那么专业也没关系，只要言之成理就行。但需要注意的，就是我们前面说到的，需要说清楚具体审查哪条哪款。

大家是可以积极提出的，而且按照规定，只要你提出审查建议，无论结果如何，全国人大法制工作委员会都要给你正式答复的。

当然，针对恶法，除了通过正式的途径申请审查之外，更简单的方式就是公开表达你对恶法的意见，提出抗议，引起更多人的重视，当有更多的人关注恶法时，必然会有人积极推动修改法律。最有名的，是之前大家推动废止劳动教养和收容审查条例，都是因为有更多的人关注，形成强大的民意，立法机关才最终废止这两部恶法。

只要我们愿意积极参与，我们也可以成为立法者，我们也应该成为立法者。

02.

警察可以随意查身份证吗？

前面我们说完了有关立法的限制，法律界还经常提起一句话，即“徒法不足以自行”，法律制定出来后，如果要确保法律得到有效实施，那就涉及到执法问题。

但是，执法往往涉及到一个非常麻烦的问题，就是权力的滥用。因为在执法过程中，为了让执法机关确保法律得到有效实施，必须授予执法机关充分的权力，但执法机关有了权力，就容易滥用权力。正如英国著名历史学家阿克顿勋爵说的，“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”。

因此，在授予执法机关权力的同时，又必须严格限制执法机关的权力，那么如何既授予权力又限制权力，就是法律必须要面对的难题。下面我们试着用一个日常生活中可能很常见的案例，来深入探讨一下这个问题，那就是：警察可以随意查身份证吗？

我们经常说，要把权力关进制度的笼子里。在广义上讲，这里的权力包括立法权、行政权、司法权以及其他一切权力；但在狭义上，这里的权力主要指行政权。因为在现代社会，行政机关负责执法，因此行政机关是最容易滥用权力的。

之前发生过非常有名的一起案例，2016年5月21日，两名女孩在深圳市宝安区逛街，突然被警察拦住要检查身份证，两位女孩要求警察先出示执法证件，但警察拒绝出示。两位女孩怀疑警察是假的，就说没带身份证。结果警察强行将女孩带上警车，拉到了派出所。在路上和派出所里，警察对两位女孩还有进行言语侮辱和恐吓的行为发生。

相关新闻报道：

https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1481755

这件事情被曝光之后，公共舆论都谴责警察粗暴执法、滥用权力，最后涉事警察被停职，深圳市公安局宝安分局局长向两位女孩赔礼，同时向全社会道歉。但道歉并没有把问题解决，这件事过后，大家普遍有两个疑问：其一，公民是否有出门携带身份证的义务？没携带怎么办？其二，警察在什么情况下可以检查公民身份证？公民是否配合的义务？

第一个问题，公民有没有携带身份证出门的义务？很好回答，没有，即便遇到警察合法地检查身份证，如果没有携带，说出身份证号码就行。当然了，如果按照法律规定，只有携带身份证才能办理某些事情，比如入住酒店，那就必须携带了。

至于第二个问题，警察在什么情况下可以检查公民身份证，公民是否有配合的义务？这个问题会稍微复杂一些。根据《身份证法》第十五条的规定，人民警察依法执行职务时，在出示执法证件的前提下，下述五种情况是可以查验居民身份证的——

第一种情况，“对有违法犯罪嫌疑的人员，需要查明身份的”。这条规定实际上给予很大的授权，因为只要警察怀疑一个人有违法犯罪嫌疑，就可以检查一个人的身份证。

比如看见一个人鬼鬼祟祟躲躲闪闪，目光不敢直视警察，那就可以检查。但这并不意味着警察可以随便怀疑任何人，比如警察在马路上无差别地检查所有路过的人，就不符合这种情况，因为警察不能无差别地怀疑所有人都是犯罪嫌疑人。

第二种情况，“依法实施现场管制时，需要查明有关人员身份的”。所谓的“依法实施现场管制”，是有严格要求的，根据《人民警察法》第十七条的规定，“县级以上人民政府公安机关，经上级公安机关和同级人民政府批准，对严重危害社会治安秩序的突发事件，可以根据情况实行现场管制。”

也就是说，现场管制通常是为了应对严重的群体性事件，比如发生大规模械斗。因此，不是警察随便将人围起来就是现场管制，现场管制需要履行严格的审批手续。

第三种情况，“发生严重危害社会治安突发事件时，需要查明现场有关人员身份的”。比如发生了恶性刑事案件，警察来了，检查现场有关人员的身份证，记录一下都有哪些人在场。

但不管是发现犯罪嫌疑人，还是现场管制或是突发事件，这三种情况，都跟违法犯罪或严重危害社会治安的行为有关，比较严重，也比较特殊。接下来的第四种情况就比较常见了，也是我们最可能遇到的，那就是“在火车站、长途汽车站、港口、码头、机场或者在重大活动期间设区的市级人民政府规定的场所，需要查明有关人员身份的”。这种情况下的检查，主要是预防性的和随机性的检查。

**但这种情况下的检查，对场所有非常明确的限制，只限于这款里面明确列举的那些场所。**法律是需要咬文嚼字的，规定里只列举了六种场所，并且没有使用“等”字，那么就只能是在这六种场所里检查，并且每一种场所的含义都是相对明确的，不能随意扩大解释。

再比如第六种场所有两个限定性条件，一个是“重大活动期间”，一个是“设区的市级人民政府规定的”，不满足这两个限定性条件的场所，就不属于可以检查身份证的场所。

这是第四种情况，最后还有一种是，“法律规定需要查明身份的其他情形”。这种规定在法律上叫“准用性法律规范”，就是《身份证法》上明确规定了可以检查身份证的四种情况，但将来其他法律也有可能做出新的规定，为了跟其他法律衔接，如果有其他“法律规定需要查明身份的其他情形”，那么警察也可以检查身份证。

但这里需要特别注意，这里的“其他情形”必须是“法律”规定的，不能是行政法规、地方性法规和规章规定的。如果实践中警察检查身份证时，说他依据的是最后这个规定，那么警察就有义务说出，究竟依据的是哪部法律的哪条哪款。

即便是在这五种情况之下，警察检查我们的身份证还是有两个前提性条件的：第一，必须是“依法执行职务”，如果警察不是在执行职务，比如警察下班后在超市买东西时，看一个人不顺眼，就要检查人家身份证，那就不符合“依法执行职务”的前提条件；

第二，“经出示执法证件”，也就是警察必须先出示执法证件，主要是警官证，证明自己是真警察，不是假冒的。比如前面提到的深圳女孩案，就是因为警察不出示执法证件，女孩怀疑警察是假的，才发生了冲突。

如果以上条件都符合了，那警察检查我们身份证时，我们就必须配合了，否则警察就可以对我们依法采取强制措施了，比如依法传唤到派出所。

03.

法无授权不可为

现在要回到我们的核心问题，如何才能将权力关进制度的笼子里？结合检查身份证这个话题，我们展开讲一下。

首先，跟前面提到的一样，为了便于警察追查违法犯罪，维护社会治安，授权警察检查身份证是必要的。但一旦拥有了这个权力，就有可能会滥用。比如在马路上随便拦下一个人检查身份证，比如在一些出入口设置固定检查点，强制所有人必须检查，否则不得出入。

但身份证中包含着我们的个人身份信息，如姓名、性别、民族、出生日期、常住户口所在地住址、身份号码、本人相片、指纹信息等，这些身份信息，不是任何一个警察都可以随意获取的。因此必须对警察检查身份证的权力进行严格限制，《身份证法》就是对这种权力范围的明确规定，只有在前面说的那五种情况下，并且满足前提性条件时，警察才能行使这项权力。

授予权力并限制权力，道理看似很简单，但实施起来非常困难。因为法律有一个典型的特征，就是由于文字表达的有限性，它就总是会存在模糊地带，总是会有含义不清楚的地方。

比如上述《身份证法》规定的第一种情况，“有违法犯罪嫌疑的人员”，就是一个很模糊的表述，因为“嫌疑”是一个主观判断，没有办法完全客观化，因此警察就有可能滥用这条规定，当警察要检查某个人的身份证时，就说该人“有违法犯罪嫌疑”，对于这种情况，就很难对警察的权力进行严格的限制。即便将权力关进了《身份证法》这个制度的笼子，但笼子是有缝隙的，权力还是会从缝隙中伸出来，这就是权力经常被滥用的一个重要原因。

此外还有对于法律语词的解释问题，比如地铁站是否属于火车站？地铁是否属于火车？我们自然会认为不属于，因为地铁和火车是两种不同的交通工具，但我们也不能否认，两者之间又有很多的相似性。当遇到这样的问题时，双方理解不一样，就会发生冲突。语词解释问题，最后只能在司法诉讼中，由法官做出最终的解释。

虽然这样的模糊地带和权力滥用是无法彻底消除的，但我们还是可以在总体上将行政权关进制度的笼子里，怎么关呢？主要靠立法和司法的制约。

首先是对行政权的立法制约。我们经常说，对于公权力，法无授权不可为。因此行政权的行使，必须有明确的法律授权，这些授权分散在非常多的法律之中，但每一项行政权都会对应有一个明确的授权，比如警察检查身份证，就是《身份证法》的明确授权。市场监管部门检查企业食品卫生，就是《食品安全法》的授权。

除了分散的法律授权，还有集中的法律授权，比如《行政处罚法》和《行政强制法》，就授予行政机关行政处罚权和强制执行权。但法律在做出授权的同时，必须明确规定授权的主体、权力的范围、行使的程序、违反授权的责任等，这就是对权力的限制。

因此立法在创设权力的同时，必须同时为权力打造出笼子来。**能否将权力关进笼子里，首先取决于立法是否打造出了合适的笼子。**正因为如此，我才在前面花了很多时间讲立法，才一直强调积极的立法参与。如果这个笼子一开始就没打造好，那么就相当于为行政机关滥用权力开了后门。

但是，我们在讲立法时也讲过，立法没有看起来那么容易，能否把授权和限权平衡好，不仅需要高超的立法技术，更取决于立法博弈。如果没有完善的立法程序，如果没有立法过程中公民的积极参与，那么通过立法将权力关进制度的笼子里，就不可避免会漏洞百出。

04.

约束权力的滥用，需要公民的积极参与

另外，除了立法的限制，还有就是司法制约，主要是行政诉讼，也就是我们通常所说的“民告官”。权力是否肆无忌惮地打开了笼子，或者不适当地从笼子缝隙伸出了触角，都需要法官来判断并做出判决。法官在审查时，会重点考虑是否存在授权，是否超越了授权，是否违反了正当程序，是否违反了信赖保护原则和比例原则。

这里的信赖保护原则，就是要求行政机关对自己作出的行为或承诺应该守信用，不得随意变更，不得反复无常。所谓比例原则，就是行政机关为保障公共利益，需要牺牲私人利益时，必须将不利影响控制在最小范围内，损害与收益应该成比例。这些都比较专业的问题，我们后面再讲，这里就不再展开了。

总的来说，对于行政权的司法制约，都需要一个前提条件，那就是公民的积极参与，因为司法是被动的，没有人到法院诉讼，法院是不会主动干涉的，因此只有公民积极利用司法维护自己合法权益时，通过司法来制约行政权是才是可能的。

除此之外，还有一种行政系统内部的制约，那就是行政复议。我们专门有一部《行政复议法》，就是规定公民或组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向上一级行政机关申请复议，上一级行政机关审查后，可以作出维持、撤销、变更、确认违法等决定。

可能会有人认为，“如果存在官官相护，申请行政复议有啥用？”其实这是一种认知偏差，实践中有很多行政复议成功的案例。比如，2020年，全国各级行政复议机关共办结行政复议案件24.2万件，作出撤销、变更、确认违法和责令履行决定等纠错决定2.6万件，纠错率为14.6%。

但行政复议跟行政诉讼一样，依然是以公民或组织积极申请复议作为前提条件的。无论是立法制约、司法制约还是行政系统内部制约，将权力关进制度的笼子里，都需要公民或组织以不同的方式积极参与，笼子的大小和细密程度，很多时候跟公民的积极参与程度有关。

*本文内容综合整理自由翟志勇主讲的看理想App节目《正义的实现：法律系统40讲》11、12期，完整节目内容欢迎点击“阅读原文”。

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理解不完美的法治世界

音频编辑：hyl、香芋

微信内容编辑：汁儿、猫爷

监制：猫爷

配图：《傲骨贤妻》《民王》

《Legal High》《华盛顿邮报》《我是布莱克》

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